ПРИНЯТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

Принятие и реализация решений или, другими словами, процесс целеполагания является универсальным для общества механизмом развития. Именно через него человеческая активность обретает практическую направленность и способность к воплощению социальных замыслов и интересов. В то же время область политики придает целеполаганию весьма своеобычную форму, позволяющую говорить о специфике постановки и решения задач по сравнению с иными областями общественной жизни. Данный процесс характерен для всех политических акторов — начиная с индивидуума, выполняющего политические роли, и заканчивая крупными межгосударственными (надгосударственными) альянсами, функционирующими в лоне мировой политики. Однако, наиболее показательным для понимания специфики данного процесса является принятие решений, осуществляемое национальным государством как самостоятельным политическим актором. Причем благодаря важности принятия политических решений для всего функционирования политической системы этот процесс нередко рассматривается не как отдельная функция органов власти и управления, а как эпицентр всей деятельности государства, то интегративное взаимодействие, которое пронизывает и объединяет усилия всех как внутригосударственных, так и сторонних по отношению к данному институту его политических контрагентов. Правда, в данном случае уместно вспомнить, что в литературе существует серьезная, начатая еще в ХIХ в. В. Вильсоном, полемика относительно соотношения политических и управленческих аспектов деятельности государства. С тех пор одна группа ученых придерживается того взгляда, что сфера государственного управления — это область деловая, отличная от политики и потому, «хотя политика и определяет задачи для органов правления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Их оппоненты столь же уверенно полагают, что «государственное управление представляет собой исключительно политическую проблему», поскольку «основополагающим вопросом в демократическом обществе является ответственность перед общественностью», что позволяет им трактовать целенаправленные действия государства как изначально политические. Впрочем, и не углубляясь в эту дискуссию, можно однозначно утверждать, что государство как особый социальный институт является актором интегративным, т. е. действующим во всех общественных сферах. А посему политические решения являются — пусть и важнейшей, но все же — лишь одной разновидностью его целеполагающих действий, обладающих качественной спецификой и отличительными особенностями.

Каковы же отличительные черты принятия политических решений? Прежде всего подчеркнем, что это конкурентный и кооперативный процесс, предполагающий соучастие различных групповых и индивидуальных, институциональных и неинституциональных, изоморфных и инвариантных структур (политических команд и лидеров, властвующих и оппозиционных сил и т. д.) при постановке и реализации единой цели. Причем поиск и определение параметров цели в данном случае осуществляется по преимуществу не на основании рационального подхода к оценке имеющихся ресурсов или интересов, а на учете соотношения сил этих контрагентов, совмещения контуров их реальной активности и влияния.

Будучи многократно опосредовано межперсональными и межгрупповыми контактами людей, принятие политических решений содержит как закрепленные строением государства (политического института) различные «цепочки» служебных взаимодействий, так и стихийные акции разнообразных акторов, способных действовать автономным и непрогнозируемым образом. В этом смысле политическое целеполагание включает в себя как осознанные действия органов власти и управления (или отдельных лиц) по диагностике проблем и соответствующей выработке целей, так и вынужденные акции, при которых даже наделенные полномочиями структуры неспособны порой ни контролировать ситуацию, ни сознательно влиять на изменение ее параметров. Так что наряду с сознательными действиями субъектов (в том числе и профессиональных управленцев) принятие политических решений непременно включает в себя и стихийную самокоррекцию разработки целей. Коротко говоря, в принятии политических решений непременно сочетаются асимметричные отношения различных социальных (этнических, территориальных и прочих) групп и административных структур, институционализированных (функционально-ролевых) и стихийных, вертикальных и горизонтальных, формальных и неформальных потоков политической активности разнообразных акторов и контрагентов государства. Такое сложное переплетение формальных и неформализованных действий имеет место даже при общей подчиненности принятия политических решений институционально закрепленному управленческому циклу. Неудивительно поэтому, что для политического целеполагания в основном характерны непрямые пути выработки решений и особенно продвижения к намеченным целям. Достижение ключевых задач осуществляется здесь с помощью маневров, тактических отступлений, временных соглашений и разнообразных акций с привлечением союзников. Так что, как верно замечает Дж. Андерсон, выработка политических целей в государстве никогда не сводится лишь к рациональному выбору наилучшей версии из нескольких управленческих альтернатив, а представляет собой сложные «действия по их продвижению, связанные с борьбой и критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными убеждениями».

Однако, важно понять, что принятие политических решений представляет собой длительную конкуренцию правительства, парламента, партий, СМИ, групп давления, экспертных и криминальных структур, которая в конечном счете способна породить в государстве даже несколько центров политического давления и проектирования. И все же, учитывая организационную структуру государства, а равно и его служебную (по отношению к обществу) роль, можно говорить о том, что принятие политических решений в целом представляет собой централизованный процесс, а содержательно направлено на преобразование общественных требований в общеобязательные для населения цели и директивы. Последние, в свою очередь, предполагают распределение ключевых ресурсов социума с целью изменения социальных статусов различных корпусов граждан и урегулирования (разрешения) наиболее социально значимых проблем. По крайней мере, такая нормативная установка становится едва ли не базовым условием построения государства и выработки его основных стратегий политических действий. Говоря о других отличительных чертах принятия политических решений, укажем также и на то, что эта форма активности придает действиям государства стратегически (идеологически) очерченный характер, выражающий качественные приоритеты правящего режима (или других, например, международных акторов) при решении тех или иных вопросов. Именно через эти преференции выражаются политические интересы и потребности влиятельных в обществе сил (классов, слоев, групп, объединений, отдельных лиц).

Причем с содержательной точки зрения применение политических критериев для выработки решения всегда означает двоякий процесс. С одной стороны, это противоборство различных критериев оценки текущей (будущей) ситуации и придания тем или иным вопросам властного значения. Это свидетельствует о борении внутри государства различных сил и структур, обладающих не только собственными позициями по отношению к тем или иным вопросам, но и реальными возможностями влияния на выбор цели. С другой стороны, выработка определенных политических критериев оценки проблемы влечет за собой выбор первоочередных задач из всего круга обнаруженных проблем и конфликтов. В этом смысле принятие политических решений всегда выступает как иерархизированный процесс, в котором столкновение властных диспозиций различных политических игроков, сложное соизмерение и согласование их позиций всегда выливается в определение «повестки дня» (Дж. Кингдон), свидетельствующей о стихийно или сознательно проведенной селекции проблем и выработке перечня первоочередных по сравнению с менее значимыми для государства вопросами6. В качестве иных факторов, специфицирующих процесс принятия политических решений, укажем также на объект и механизмы целеполагания. С одной стороны, объект политического регулирования всегда представляет собой наиболее значимые для государства формы общественных отношений или же социально-неантропогенных противоречий (т. е. наиболее важных проблем из области взаимоотношений человека и природы). В то же время с другой стороны, характер политической оценки конфликтной ситуации всегда сопряжен с ограничениями, накладываемыми на целеполагание правящим режимом, точнее, его заинтересованностью в сохранении своего доминирующего статуса. Так что именно в рамках этих безусловных для правящих группировок преференций и вырабатываются конкретные цели государственной деятельности, формируются связи с обществом и другими контрагентами. Иными словами, выделение политически значимых проблем и постановка управленческих задач осуществляются в государстве на основе внеэкономических критериев, задаваемых различными идеологическими, мифологическими и иными представлениями. Такой стиль ориентации нередко игнорирует существующие нормы права (сдерживающих возможности собственно политического маневра), демонстрируя при этом, что реализация политических целей может и снижать качественные параметры системы управления в целом (к примеру, осуществляя экономически не выгодные для страны сделки по поддержанию союзников правящего режима), и даже ослаблять самою государственность.

Важнейшим показателем такого характера выработки политических ориентиров государства является деятельность политического лидера, чья индивидуальная (микрогрупповая, партийная) позиция, его внутренняя я-концепция становится одним из основных движителей процесса целеполагания. Более того, именно волевые усилия лидера и его команды (ближнего и дальнего окружения) становятся основным инструментом согласования различных позиций и интересов в государстве, сохранения единой направленности действий достаточно разнородных участников принятия политических решений. Такие приемы, как распространение «мнений руководства», призваны оказывать целенаправленное давление на позиции чиновников и других участников разработки решений, влиять на способы распределения бюджета (организация трастовых фондов, предоставление кредитов и займов по политическим мотивам, предоставление концессий и налоговых льгот и т. д.), а также другие параметры политико-управленческого процесса. Коротко говоря, политический характер принятия решений оттеняет особый тип регулирования, который можно обозначить и как форму руководства всей системой деятельности государства. Влияние же центров политического руководства на механизмы принятия решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацию) отклонений заявленных для реализации целей от идеологических приоритетов и ценностей правящего режима.

В то же время, благодаря постоянному оспариванию (со стороны конкурентов) выдвигаемых лидером приоритетов, изменениям ситуации и соотношения сил, политические цели неизбежно обретают внутреннюю противоречивость и неоднозначность, способность к инверсии. Тем не менее именно за счет формулировки широких, качественно очерченных стратегических установок политика задает важнейшие приоритеты развития государства, прокладывает курс его действий, одновременно формируя и социальную базу его реализации.

Как показывает исторический опыт, наиболее распространенными формами разработки и принятия решений на политическом уровне являются популизм, политика партийных пристрастий, волюнтаризм, корпоративизм, бюрократизм, плюрализм и клиентаризм. Однако следует учитывать и то обстоятельство, что политическое давление, даже обладая вертикальным характером (т. е. действуя сверху вниз), чаще всего связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно: экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений. Несмотря на наличие индивидуальных (микрогрупповых) источников разработки общегосударственных преференций, принятие политических решений по большей части сориентировано на публичный характер оглашения и реализации целей. И это неудивительно, поскольку политические цели — это цели качественные, т. е. содержат высокий уровень неопределенности, абстрактности и, как следствие, обладают низкой операциональностью (например, «побороть преступность», «сделать жизнь людей достойней» и т. д.). С одной стороны, публичность предполагает, что государство вынуждено проектировать и реализовывать свои цели в открытой дискурсивной среде, где действуют разнообразные контрагенты (причем как партнеры, так и противники власти). С другой стороны, такой характер выработки решений демонстрирует, что вырабатываемые цели формируются не только профессиональными структурами (политиками, государственными служащими), но и под давлением сторонних, прежде всего гражданских структур. Одним словом, общественный дискурс, та или иная форма участия населения или иных сторонних для государства контрагентов выступают наиболее показательным признаком политических решений государства.

Однако надо отметить, что наряду с основным публичным уровнем принятия решений в государстве (как и в любом ином политическом акторе) всегда присутствуют полутеневые и теневые механизмы. Первые связаны с действием тех или иных государственных органов, которые помимо своих формальных обязанностей и прерогатив руководствуются и реальным соотношением сил и полномочий в системе власти и управления. В результате наряду (а иногда и вопреки) с официальной, легально-правовой формой взаимодействия складывается и реальная, исходящая из конкретно существующего расклада сил форма кооперативных действий. Другими словами, то или иное ведомство, группа лиц и даже отдельный руководитель в силу своего авторитета, контроля за дефицитными ресурсами или других обстоятельств могут обладать дополнительными, в той или иной степени перекраивающими формальный характер взаимоотношений статусами. И это естественным образом сказывается на процедурах согласования интересов, организации совместных действий и иных аспектах целеполагания.

В свою очередь, теневые механизмы целеполагания могут обладать двояким характером. С одной стороны, в государстве всегда присутствует группа вопросов, которые при всей своей важности носят конфиденциальный характер и не предусматривают их решения через публичные механизмы. Например, таким образом улаживаются деликатные межгосударственные вопросы, проводятся секретные операции и т. д. С другой стороны, теневые механизмы принятия решений бывают связаны и с несанкционированной деятельностью лиц, наделенных полномочиями, действующих от лица государства, но в собственных интересах. Таким образом, теневая форма целеполагания может касаться и криминальных аспектов деятельности государственных служащих и политиков. Но в любом случае политические решения зачастую принимаются в узких комиссиях (собраниях) должностных лиц, советах крупных промышленных концернов, партийных комитетах, группах, лоббирующих интересы, к примеру, конкурентоспособных экспортеров, и других неинституализированных в сфере государственного управления структурах. Независимо от публичной или непубличной форм своего осуществления политические решения обладают масштабностью и высоким социальным значением, а равно и несоизмеримым с другими типами решений уровнем ответственности людей за поставленные цели.

Как правило, политические решения всегда сопряжены с высоким уровнем риска и возможностью понесения потерь крупными социальными аудиториями, а иногда и целыми поколениями (к примеру, когда речь идет о принятии решений, связанных с началом военных действий) и обществом в целом. Специфику принятию политических решений придает и особая форма воплощения тех универсальных черт, которые проявляются в любом процессе целеполагания. В частности, выдвижение и реализация политических целей органически связана с постоянным дефицитом ресурсов (информационных, технических, институциональных, финансовых, временных, человеческих и др.), необходимых для полноценного решения той или иной задачи. Столь же постоянным спутником политических решений является и состояние неопределенности, выражающееся в подвижности проблемной ситуации, изменчивости внешних обстоятельств, постоянной динамике включаемых в рассмотрение задачи интересов и т. д. Особое воплощение универсальных свойств целеполагания при принятии политических решений обусловлено и характером решаемых задач. В частности, как показал Г. Саймон, все многообразие политически решаемых задач можно свести к трем типам проблем: структурированным (предполагающим, что органы управления располагают всей информацией, достаточной для идентификации проблемы, выбора оптимальной альтернативы, определения средств достижения целей и других параметров целеполагания); слабо структурированным (где субъект управления обладает частичной информацией, позволяющей определить вышеназванные параметры целедостижения) и неструктурированным (демонстрирующим крайне неопределенную ситуацию, где доминируют неизвестные факторы и при которой структуры власти и управления даже при применении научных методов не в состоянии определить ни качество стоящей перед ними проблемы, ни последствия собственных действий, ни критерии успешной деятельности).

Разнообразные сочетания вышеназванных факторов обусловливают столь же множественную типологию принятия государственных решений. Так, с точки зрения уровня рационализации этого процесса различают интуитивные (принятые на основании субъективного ощущения управляющими правильности выбора), прецедентные (на основе повторения алгоритма уже известных действий) и научные решения (основанные на применении специальных, зачастую формализованных методик оценки и расчета действий); по масштабу действий — стратегические (касающиеся наиболее важных вопросов деятельности государства и общества) и тактические (оперативные) решения (принимаемые в связи с динамикой ситуации); по характеру инициации — разрабатываемые по распоряжению вышестоящих органов, креативные (инициативные), рутинные и др.; выделяются также решения с различным уровнем содержания риска (допустимого, недопустимого, среднего, умеренного, незначительного и т. д.). В полном соответствии со сложным и комплексным характером принятия политических решений развивается и соответствующая отрасль научного знания. Впрочем, надо отметить, что здесь преобладает крайне дискуссионный характер теоретической рефлексии. Отчасти это вызвано сложностью самого процесса политического целеполагания, а отчасти междисциплинарным характером его изучения. Ведь принятие политических решений изучается не только политическими, но и управленческими, правовыми, социологическими, экономическими и даже рядом естественных дисциплин (например, математикой, кибернетикой).

Однако если говорить о доминирующих подходах, стоит отметить два основных: с одной стороны, это научные модели, разрабатывающие универсальные аспекты целеполагания и их применение к сфере политики (в частности, в виде математических и экономических работ П. Ньюмана, Моргенштерна), а с другой, это разнообразные теории, делающие акцент на политико-административных компонентах данного процесса (В. Вильсон, М. Вебер, Г. Саймон, Ч. Барнард, Р. Снайдер, Дж. Андерсен, Дж. Кингдон и др.). В русле последнего подхода исследователи чаще всего выделяют, условно говоря, статические и динамические модели. Первые сориентированы на поиск различных атрибутов и наиболее характерных параметров структуры и организации данного процесса; вторые же в основу теоретического моделирования кладут процессуальные связи и отношения, раскрывающие либо стадии, либо иные динамические характеристики политического взаимодействия. Невозможность однозначного толкования принятия политических решений прежде всего связана с расхождением философско-методологических представлений относительно природы целеполагания как такового. В самом общем виде — это проблема соотнесения предпосылок нормативного (прескриптивного) и поведенческого (дескриптивного) подходов.

Первый из них трактует принятие решений как процесс рационального выбора управленческих целей в сложных ситуациях. По сути, он исходит из того, что человек способен обладать всей необходимой для решения проблемы информацией и потому процесс целеполагания может быть детализирован и операционализирован с целью нахождения оптимальных решений. Выделив же все необходимые для всестороннего охвата задачи зависимые и независимые переменные, субъект может использовать инструменты математической имитации, а также иные исследовательские модели, основанные на использовании рациональнологических средств. Таким образом этот способ описания процесса принятия решений дает возможность органического сочетания человеческого потенциала и мощностей вспомогательных компьютерных и вычислительных систем. Дескриптивный же подход рассматривает процесс принятия решений как форму специфического взаимодействия людей, которую невозможно объяснить и описать сугубо рациональными и количественными методами. В эпицентре этого способа объяснения стоит человек с его интересами, традициями, персональным опытом, включающим как интуитивные прозрения, так и заблуждения, стереотипы, предполагающие, что человеческое поведение может мотивироваться не только рационально-ролевыми, но и иррациональными причинами. С точки зрения приверженцев этого подхода цели, которые люди ставят перед собой, слишком сложны, чтобы их можно было свести их к количественным показателям. Да и возможных альтернатив решения проблем, которые можно включить в анализ, значительно больше, чем может быть известно субъекту. Таким образом, как можно заметить, главным приоритетом здесь обладают качественные методики описания как проблем, так и многообразных факторов, влияющих на принятие решений в конкретной ситуации и соответствующее поведения управляющих. Применительно к государству как политическому актору эти подходы выражены в разнообразных теориях, либо абсолютизирующих значение рациональных методов диагностики и решения проблем, либо делающих акцент на сугубо человеческих, психологических факторах. В частности, одна из самых популярных концепций «ограниченной рациональности» Г. Саймона в качестве главного механизма интерпретации и решения государственных проблем видит движение специализированных знаний. Такой подход рассматривает знания как базовый элемент целеполагания, помогающий на основе целенаправленного сбора и переработки информации разбить самую сложную проблему на составные элементы, структурировать ее, отделить первостепенное от второстепенного и, идя дальнейшим путем рационализации, выработать коллективные способы разработки и реализации целей, соответствующую мотивацию для управляемых и таким образом найти оптимальное в такой ситуации решение. Оппонентом такой когнитивной теории выступает «инкременталистская модель» Ч. Линдблома, который помещает в центр не специальные знания, а интересы субъекта, по-своему прочитывающего и проблемную ситуацию, и вырабатывающего цель. В этом случае рационализация всего проблемного комплекса отходит на второй план, а основным механизмом принятия государственных решений выступает метод проб и ошибок, осуществления малых, но конкретных шагов, постепенный поиск приемов, ведущих к цели. Иными словами, государственные структуры действуют здесь по сугубо человеческой методологии, ориентируясь на присущие людям способы осуществления поисковой деятельности.

Еще более усугубляет такую методологию Г. Лассуэл, делающий главный акцент на различного уровня психологические и экстрарациональные факторы. Описывая роль ценностей (распределяемых с помощью государственных институтов) или же тех, что связывают частную и общественную сферы и регулируют индивидуальное поведение человека, он, по сути, предлагает модель принятия политических решений, подчиненных субъективированным реакциям индивидов. Конечно, в реальной действительности складываются комплексные практики, демонстрирующие, что в одних ситуациях — или применительно к определенным структурам государства — целесообразнее применять нормативно просчитанные цели и рациональные механизмы, а в других случаях принципы и инструменты поведенческого подхода. И все же, принимая во внимание тот факт, что ролевые функции политиков неразрывно связаны с человеческими структурами, а ряд мотивационных параметров (например, культурных) вообще не поддается внешнему контролю, есть основания утверждать, что наиболее адекватной моделью процесса принятия политических решений является все же поведенческий подход. Именно его принципы подтверждаются многочисленными фактами выработки политических целей на основании интересов и сопутствующей ей конкуренции, принятия решений вопреки имеющейся информации, наличия неискоренимой коррупции, доминирования личностной мотивации над общественными приоритетами и другими примерами, демонстрирующими доминирование человеческих пристрастий над ролевыми стереотипами. Важно и то, что политический подход к оценке общественных проблем поддерживается и за счет особых механизмов ответственности элиты, которая, как известно, обращается за поддержкой и оправданием принятых решений не столько к закону и праву, сколько к общественному мнению.

Доминирование поведенческих установок демонстрирует, что принятие политических решений в большей степени является разновидностью искусства, а не рационально просчитанным процессом. Иными словами, принятие политических решений только отчасти может быть рационализировано и описано соответствующим — рационально-теоретическим — образом. И это понятно, поскольку реальная логика политического целедостижения не сводится к рациональным показателям оценки ситуации или же интересов участвующих в конкуренции сторон. Тем не менее у рациональных методов познания имеется собственный потенциал отображения данного процесса. В этом плане одним из наиболее часто встречаемых рациональных средств описания данного процесса является его этапизация. Впрочем, ряд ученых (например, Дж. Кингдон с его теорией «потоков», П. Сабатьер, автор теории «коалиций поддержки» или В. Тейсман, предложивший «теорию раундов») выдвигают альтернативные модели, весьма убедительно доказывая, что соблюдение стадиальности является весьма нормативным требованием и не может описывать реальный процесс целеполагания. В принципе соглашаясь с такой оценкой, надо все же признать, что стадиальная логика объяснения процесса принятия политических решений действительно носит скорее инструментальный, нежели эвристический характер, помогая понять те основные зависимости, которые внутренне структурируют процесс целеполагания. Другими словами, устойчивые фазы цикла политических решений, по сути, отображают основные зависимости акторов от влияния среды, ролевые взаимодействия сторон, применение определенных норм и процедур диагностики (рассмотрения альтернатив, согласования интересов и др.) и другие устойчиво воспроизводимые акции и отношения. Таким образом эти этапы можно представить как некие нормативнодинамические комплексы базовых технологий, в совокупности предполагающие построение процессуального алгоритма деятельности государства по принятию политических решений. Иными словами, этапы — это некие субпроцессы, структурирующие процесс принятия государственных решений в целом, и одновременно не претендующие на полное описание всей динамики целеполагания.

По поводу содержания этапов в науке сложились явно неоднозначные представления. При этом одни ученые видят смысл в предельной дифференциации (дополняя крупные этапы различными функциональными фазами действий), а другие — в минимизации этого процесса; одни настаивают на приоритете формальных, а другие субъективных параметров8. Представляется, однако, что главным критерием выделения этапов должен стать принцип последовательного уменьшения неопределенности в понимании и решении проблем, который собственно и позволяет ответить на главный вопрос: какую проблему надо решить, как это сделать и каков должен быть план управления ситуацией. На наш взгляд, минимально необходимый набор управленческих задач, осуществляемых при принятии политических решений концентрируется в четырех основополагающих этапах: подготовительном, разработке целей, реализации (продвижения, имплементации) целей и завершающий. В частности, к перечню минимально необходимых задач на первом этапе процесса принятия решений относятся: формирование базы данных о ситуации; идентификация политически важных проблем; выработка приоритетного перечня наиболее важных для государства проблем; определение критериев измерения проблем и достижения успеха при их решении; формулировка проблемы в том виде, в каком она будет в дальнейшем анализироваться и решаться официальными структурами. Реализация указанных задач подразумевает использование разных технологий: соотнесение ценностей и норм, интересов и позиций различных игроков, осуществление волевых решений и торг, достижение компромисса и неприятие консенсуса. Присутствует здесь и организационный компонент: формирование группы принятия решений, конкретной команды, в чьей компетенции будет находиться решение проблемы и т. д. Однако, ключевым вопросом на данном этапе является выработка (идеологических, ценностных, концептуальных и иных) критериев оценки и сбора информации, необходимых для идентификации проблем.

Важность этого момента обусловлена тем, что, как верно заметили английские исследователи Л. Планкетт и Г. Хейл, если поменять значения и ценности, то проблема может изменить свои очертания и даже исчезнуть из поля зрения государства9. В науке используется ряд моделей, позволяющих определить характер такой первичной диагностики проблем. Например, формула «мобилизационного наклона» описывает применение политическими структурами заранее заданных ценностных критериев оценки ситуации, а модель «ошибочного решения» устанавливает приоритет при оценке вопроса индивидуальных или узкогрупповых интересов. Идентификация и выбор проблемы ставит государство перед тремя альтернативами: либо обозначить свое нейтральное отношение к ней, либо сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; либо начать активно действовать по ее разрешению. В последнем случае у государства также имеется несколько вариантов своего поведения: оно может предпринять действия по решению ситуации без анализа; начать затягивать начало действий, чтобы события более выпукло проявили причины конфликта и осветили более выгодные пути его разрешения; постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, для решения ассоциациями гражданского общества) и начать предпринимать действия по оперативному урегулированию ситуации. Опять-таки последняя установка ставит и вопрос о том, в чьих интересах будет решаться данная проблема (политической элиты, государственных чиновников, отдельного ведомства или общества в целом и т. д.). Неразрывной составной частью решения вопросов первого этапа является и определение тех лиц и структур, которые будут доминировать при окончательной постановке целей и, возможно, даже на этапе их реализации. В этой связи в системе принятия политических решений обычно выделяют: центры принятия решений (ЦПР), т. е. те структуры, которым принадлежит реальное право на решение задачи (президент, премьер-министр и т. д.); центры влияющие на процесс принятия решений (ЦВР) — (партии, группы давления, СМИ и др.); лиц, принимающих решения (ЛПР), — это персональные (групповые) представители ЦПР и ЦВР, которые говорят от имени государства в публичной сфере и несут ответственность за принятые решения.

Опыт показывает, что в процессе завоевания статуса ЛПР присутствуют разные типы конкуренции, обозначаемые терминами «жесткая» (включающая взаимодействие крупных акторов: собственно политических образований, госадминистрации и экспертного сообщества), «мягкая» (различных лиц, имеющих доступ к ключевым решениям; участников подготовки решений; лиц, готовящих служебную информацию; участников групповых обсуждений из команды лидера), а также «межличностная» (свидетельствующей о противоборстве конкретных лиц) идентификация ЛПР. По сути идентификация ЛПР — это и процесс возобладания транслируемых ими формальных или неф ормальных процедур, правил или индивидуальных (групповых) пристрастий, действующих в сфере принятия решений. В то же время ответственность конкретных ЛПР в этом механизме весьма и весьма различна. (Причем такая несбалансированность ответственности существует не только на данном, но и на последующих этапах принятия решений.) Например, эксперты, привлекаемые политиками, практически мало за что отвечают даже при выдвижении рекомендаций, легших в основу принятия решения. В то же время политические элиты при решении любых сколько-нибудь значимых проблем, по сути, всегда рискуют своим статусом и имиджем. Это дает возможность понять, что ключевым фактором, влияющим на исход идентификации ЛПР, являются цели, которые ставят перед собой ее участники. К таким наиболее устойчивым целям деятельности ЛПР обычно относят: самосохранение в системе власти и управления; решение конкретной политической задачи; имитация деятельности; устранение недопустимых рисков для своего статуса. Многообразие формальных и неформальных субъектов, претендующих на статус ЛПР и представляющих массу общих и частных интересов, с одной стороны, повышают способность государства реагировать на общественные проблемы, а с другой — технологически затрудняют преобразования этой реакции в конкретные решения.

Более того, наличие множества индивидуальных и групповых фигурантов управленческого процесса, по мнению американских ученых Б. Хогвуда и Л. Ганна, вообще делает маловероятным рациональный подход к оценке и решению социальных проблем. В конечном счете идентификация ЛПР как бы персонифицирует содержание всего первого этапа принятия решений. Именно эти лица формулируют проблемы, рассчитанные либо на содержательное, либо на формальное к ним отношение, а то и прямое игнорирование. Таким образом, в соответствии с их позицией первый этап может закончиться либо ориентацией на решение сформулированной проблемы; либо формальным выражением внимания к данному общественному вопросу, т. е. обозначением позиции, которая, по сути, не предполагает дальнейших действий, либо выжидательной позицией, не требующей (не выраженной) ни занятия позиции и не предусматривающей дальнейших действий.

Следующий этап концентрирует политико-управленческие технологии для выработки целей, соответствующих решению сформулированной проблемы и их выражению в формально-правовой, легализованной форме, достаточной для их дальнейшей реализации в публичной сфере (или же неявным образом). Именно цель как форма идеального предвосхищения результатов деятельности создает нормативные границы состояния объекта, определяет структуру, содержание и объем ресурсов, необходимых для ее достижения, регулирует баланс противоречивых интересов групп и институтов, выделяет и закрепляет приоритеты, способствует формированию убежденности контрагентов в ее значимости и достижимости11. Важнейшим элементом этого этапа является рассмотрение различных (не менее двух) альтернатив решения задачи.

Это предполагает моделирование развития событий по каждому из отрефлексированных вариантов решения задачи, а, следовательно, и определение необходимых в каждом случае средств и оценки возможных последствий. Дополняя формулировку альтернативных целей подцелями, а также выявляя основные (управляемые и неуправляемые) факторы (способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства) и (верхние и нижние) ограничения их действия, политическим органам необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий на основе сопоставления основных параметров каждой рассматриваемой альтернативы. Учитывая обращение властно-управленческих структур к перемещению реальных ресурсов или позиций реальных участников решения задачи, можно констатировать наличие на этом этапе значительно большего числа неформальных стадий. Все они сопровождают осуществление разнообразных прогнозных, планирующих и программирующих действий со стороны государственных органов.

Важно понять, что политически государство должно ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентировать свои структуры на осуществимые в действительности программы. Лица, политически направляющие деятельность государства просто вынуждены чураться бесплодных фантазий, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при этом принимать во внимание возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Таким образом, государственные органы должны предельно дифференцировать и иерархизировать систему целей, связывая с ней распределение средств и ресурсов, функции и полномочия ответственных органов управления, сроки исполнения и другие компоненты программы действий. В зависимости от характера структурированности проблемы при постановке целей могут использовать как отработанные алгоритмы решения (подкрепляемые богатым прошлым опытом, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т. д.), так и креативные модели, нередко выстраиваемые инкременталистским путем. В то же время применение разнообразных аналитических методик помогает оптимизировать процесс разработки целей и сблизить две указанные модели. Как полагает Э. Квейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых существует достаточная информация, могут уменьшить сложность проблемы до управляемых пропорций, а также исключить из анализа наиболее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, которые примут все заинтересованные стороны, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам. Использование разнообразных аналитических методик позволяет при этом не только избежать поверхностно сформулированных целей, неизбежно влекущих перерасходование ресурсов, утрату авторитета государственных органов и др., но и дает возможность уточнить и даже при необходимости «переформулировать проблему» (Дж. Гослин), т. е. как бы заново решить ряд задач первого этапа. Следствием применения аналитических технологий является и предотвращение дополнительных проблем и противоречий, вытекающих из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере решение не вызвало разрастания конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства. Формулирование целей в немалой степени зависит от доминирующих при принятии решений методов.

Спектр применяемых методов в государственном управлении весьма широк: от интуитивных до формально-рационализированных, основанных на применении математических моделей. Их выбор и использование зависит от состояния субъектов ЛПР, ситуации, стратегических приоритетов и ряда других условий. В целом к таким методам могут быть отнесены: интуитивные, выражающие доминирование неотрефлексированных, чувственных соображений субъекта; метод прецедента, ориентирующий субъекта на механическое воспроизведение средств и приемов деятельности, использованных в подобной или внешне схожей ситуации; рациональные (научные), математические, воплощающие применение норм «правильного» (идеализированно интерпретирующего действительность) мышления для анализа ситуации; инкрементальные (предполагающим частичные, незначительные изменения ситуации, не затрагивающие ее системных и фундаментальных черт); смешанные (смешанно-сканирующие), использующие общетеоретические подходы социального (политического) анализа в качестве основы для детального эмпирического исследования конкретной проблемной ситуации; экспериментальные, предполагающие искусственное моделирование проблемной ситуации и соответствующих ей методов деятельности; стоимостные методы, основанные на расчетах экономической эффективности предпринимаемых действий (затрат и выгод, затрат и действенности и т. д.).

С теоретической точки зрения условием, влияющим на выбор доминирующих методов принятия решений, является сохранение возможности перепроверки решений. Тем не менее на практике политические субъекты явно тяготеют к использованию интуитивных методов и следованию прецеденту. Принятое в государстве решение являет собой только возможность успешного достижения цели. Поэтому формулировка целей выступает лишь предпосылкой для существования третьего этапа, сущностью которого является осуществление действий государственных органов (или других общественных субъектов, которым будут предписаны определенные обязательства) по выполнению и практическому осуществлению политических установок и заданий. Поэтому главная особенность данного этапа состоит в том, что в структуру принятия решений непосредственно включаются политические партнеры и оппоненты государства, так или иначе связанные с реализацией целей. В этом смысле государство может взаимодействовать как с заинтересованными сторонниками (теми, кто заинтересован в стабильн ости и унификации выраженных властями требований (например, профсоюзами в их отношениях с работодателями), рассчитывает на льготы и привилегии (отдельными экспортерами и импортерами, представляющими неконкурентоспособные отрасли), так и с открытыми оппонентами. Это обусловливает при выборе государством модели своего поведения усиливать определенной мотивации действий контрагентов для более полной поддержки своих решений. Не секрет, например, что очень часто новаторские проекты государства встречают прохладное отношение со стороны граждан. Расширение субъектов и контрагентов государства в процессе принятия решений влечет формирование директивных и внедренческих подсистем, механизмов обратной связи. С одной стороны, деятельность этих подсистем должна быть интегрирована на основании требований адресности, директивности, гибкости решений и других принципов, позволяющих усилить управленческое воздействие государственных решений.

С другой стороны, реализация этих принципов связана с принятием дополнительных решений, уточняющих задачи и приоритеты; согласованием конечных документов с реальными условиями реализации решений; усилением готовности к инновационным действиям; осуществлению оперативного контроля за выполнением решений; подведением предварительных итогов и т. д. Подобного рода деятельность создает как бы дополнительный, внутренний цикл обращения политико-управленческой информации («вложенный цикл»). Его задача состоит в обеспечении целей рециклизации, т. е. обеспечения должной корректировки реализации поставленных задач на основании поступающей информации о ходе ее реализации. Здесь выделяется два типа задач: подготовка реализации целей, который включает анализ плана действий, поиск и нахождение ресурсов для реализации задач и ряд других мероприятий; а также оперативное управление реализацией целей, предусматривающих мотивацию субъектов, принятие так называемых «вторичных решений», корректирующих данный процесс, контроль за использованием ресурсов и поведением чиновничьих кадров и проч. Что касается содержания второго подэтапа, то его осуществление подразумевает соблюдение целого ряда условий, способствующих повышению эффективности деятельности государственных органов. В частности, последние обязаны помнить о преимущественно дисфункциональном характере применения силовых методов при обеспечении решений (что, впрочем, не исключает их оперативного использования в критических ситуациях). Отслеживаемые и трезво оцениваемые результаты действий правительства должны не только выражаться в коррекции поставленных и определенных целей (или же оставлении намеченного плана без последствий), но и в случае необходимости вести к пересмотру и отрицанию первоначально применимых политических ценностей и приоритетов. Как правило, пересмотр решений осуществляется в результате неудовлетворительной актуализации целей. Однако корректировка может и должна осуществляться и в русле весьма успешных действий, дабы приблизиться к более оптимальному результату. Нередко корректировка программы действий связана и с пересмотром функций отдельных государственных органов, уточнением их ответственности.

Итак, если в целом очертить круг основных задач, решаемых государством на этапе реализации решений, то можно, видимо остановиться на следующих.: — облечь решения в соответствующую директивно-рекомендательную форму, стремясь не ограничиваться при этом полумерами, которые наиболее опасны, создавая лишь иллюзию должной активности государства; — предусмотреть адресность обращения государства к определенным слоям, структурам, организациям и другим субъектам (и, следовательно, предписать им соответствующие формы ответственности или отчетности); — формировать программу действий на основе закона; предусмотреть создание резервной системы реализации решений; — по возможности институализировать процесс реализации принятых решений; исключить противоречивость в публикуемых, предназначенных для общественного мнения документах; — осуществлять законодательный и финансовый контроль за процессом реализации решений; — организовать бесперебойное получение информации о следствиях и характере реализации целей, иметь возможность производить оценку этих сведений (на основе выработанных критериев ожидаемого успеха, с точки зрения интересов государственной власти в целом (или же организации, ведомства), сопоставления целей и результатов). Завершающий этап принятия решений связан с заключительной оценкой всего комплекса осуществленных действий, как бы «выходом» из этого процесса. Это стадия подведения итогов деятельности конкретных управленческих структур и кадров управляющих, оценки и переоценки изначально предложенных подходов и принципов решения исходной задачи, определения эффективности предпринятых мер, извлечения уроков и построение возможных планов на будущее. Благодаря совершаемым здесь действиям происходит выдвижение одних и устранение других управленческих кадров, меняются функции различных органов управления, появляются и исчезают целые управленческие институты, совершенствуются аналитические методики разработки решений, а иногда происходят качественные подвижки даже в правящем режиме. Завершение жизненного цикла принятия политических решений предполагает оценку достигнутых результатов (на основании констатации социальнополитической эффективности действий конкретных институтов государства, применявшихся ими методов деятельности и деятельности отдельных кадров, их вклада в успешное (негативное) продвижение определенных решений и т. д.) и использование данных при принятии других решений. Осуществление этой аналитической работы, как правило, занимает достаточно длительный период, поскольку оценочные суждения формируются на основе сбора различных материалов, данных включенного наблюдения, анализа писем и обращений граждан, углубленного мониторинга последствий реализованных решений, а также иных действий. Отнюдь неоперативно вся эта информация обсуждается на политическом и высшем административном уровнях, после чего и принимаются итоговые решения. В целом результатами такого всестороннего анализа могут стать сохранение существующего порядка и механизма принятия решений; консервация данного управленческого механизма в качестве резервного; частичная модернизация механизма принятия государственных решений; полная реконструкция механизма принятия государственных решений. Практическим выходом такого рода действий становится пересмотр соответствующих статей законодательства (а иногда и внесение конституционных поправок), перемещение кадров, персональные отставки, организационные изменения (в отношениях различных органов трех ветвей власти), оптимизация функций органов государственного управления и т. д. Центральным элементом завершающего этапа принятия политических решений выступает оценка эффективности деятельности органов государственного управления. Самым распространенными критериями оценки реализации политических решений являются качественные. Они могут фиксировать соответствие достигнутых результатов предварительным стратегическим установкам и приоритетам власти, общим идеологическим преференциям режима, а также коньюнктурно сложившейся ситуации. При использовании данного типа критериев очень ярко проявляется то обстоятельство, что их выбор определяет тот, кто направляет деятельность управленческой системы, а не аналитик, эксперт и даже общественное мнение. Не удивительно, что уровень произвольности, пристрастности оценки здесь весьма высок. С одной стороны, это понятно, поскольку, к примеру, по расходной части бюджета нельзя определить, насколько удачно потрачены средства и достигнуты планируемые результаты. С другой стороны, следует признать и существенную подвижность оценок, получаемых при использовании этих критериев. Так, официальные лица сегодня могут давать одни оценки, а завтра — при смене в правящих кругах или режиме власти (а также в оценках оппозиции или при изменении международной обстановки) — от лица государства могут формулироваться совершенно противоположные суждения. Особенно заметны различные политические оценки при публичном обсуждении итогов реформ. Применение качественных критериев при оценке эффективности решений, как правило, предполагает различную ответственность представителей политического и административного крыла управляющих. Как правило, при прочих равных условиях моральную ответственность за результаты реализации решений несут политики, а госменеджеры — административную. Поэтому выборные политики чаще сохраняют свои статусные позиции даже при общей негативной оценке того или иного проекта (во многом еще и потому, что процедуры воздействия на таких лиц — импичмент, отзыв депутата и прочее — еще и очень сложны для применения), а администраторы теряют их (в виде отставки, увольнения, перемещения и т. д.).

Следует сказать и о том, что применение качественных критериев непременно предполагает и организацию соответствующей трансляции складывающихся оценок в общественном мнении. Иначе говоря, государство для установления должной коммуникации с общественностью (т. е. налаживания массовых контактов, способствующих трансляции положительных или отрицательных оценок решения в общественном мнении) должно обладать возможностью концентрировать свои информационные ресурсы для требуемой организации дискурса с общественным мнением. Еще одним критерием оценки эффективности реализации государственных решений выступает сравнение изменившейся ситуации с предшествующим периодом. Применение этого критерия также содержит возможность использования качественных — в том числе и корпоративных — подходов. Однако в данном случае применение такой процедуры дает больше возможностей для объективного соотнесения итогов и результатов управленческой деятельности. Важным значением обладает и сравнение достигнутых результатов с проектируемыми целями. Данный критерий, используя базовые, проектируемые результаты, предполагает получение столь же конкретных (выраженных в количественных показателях) оцениваемых итоговых данных. В этом случае государственные органы могут располагать весьма четкими показателями итогов деятельности как конкретных управленческих структур, так и лиц. Здесь также существует возможность прослеживать динамику реализации целей, просчитывая получаемые результаты с точки зрения различных фаз и этапов деятельности.

Сопоставление целей и средств — как еще один критерий определения эффективности управленческой деятельности государственных органов — ориентирует оценочные процедуры на выяснение «цены вопроса», т. е. учет материальных, финансовых и других затрат, произведенных управленческими структурами для получения достигнутых результатов. Одним словом, речь идет об оценке ресурсной нагрузки на государство при определенной деятельности управленческих структур. Более того, выявленный таким образом характер такого рода деятельности дает возможность понять тип распределения ресурсов или, другими словами, зафиксировать, сработало ли в данном случае государство на общество или на себя. Нередко в основание оценки результатов реализации государственных проектов ложится и учет непредвиденных последствий управленческих действий. С одной стороны, это также проблема оценки использованных ресурсов, точнее, ресурсов незапланированных, не учтенных при предварительном планировании. И в этом смысле чем больше ресурсных трат, тем ниже эффективность управленческой деятельности госорганов. С другой стороны, это и оценка качества принятых решений (в том числе и вторичных решений), т. е. их оценки на предмет закладывания в целедостижение связанных с решением задачи — социальных, кадровых и любых других — побочных последствий. В этом смысле принимаются в расчет как ближние, так и отдаленные последствия, способные заявить о себе в долгосрочной перспективе. Например, внедрение компьютерных систем, строительство атомных станций и проч. могут влиять на снижение занятости, рождаемость, миграцию и другие социальные процессы, которые обладают собственными ритмами социального воплощения. Таким образом, данный метод оценки эффективности предполагает достаточно длительную фазу применения, которая позволит — порой по косвенным признакам — констатировать и вычислять все эти отдаленные — социальные, научно-технические и прочие — итоги политико-управленческой деятельности. Одним словом, данный метод оценки эффективности сосредоточен на выявлении всех непреднамеренных последствий воплощения в жизнь соответствующего социального проекта. В этом смысле такой подход фиксирует как бы комплексный характер управленческих действий. Тем самым для его полноценного применения, как правило, используются разнообразные корпоративные стандарты, в свою очередь предполагающие привлечение специализированных неправительственных организаций, независимой экспертизы и т. д.

 Важное значение — и чем дальше, тем больше — обретает оценка экологических последствий реализации политических решений. Иначе говоря, оценка любых последствий любых действий госорганов по реализации такого рода решений редуцируется к единственному показателю, своеобразному общему знаменателю активности государства. В этом смысле даже экономия колоссальных для государства материальных и финансовых ресурсов, не повышающих уровень защиты природы, не может политически позитивно аттестовать деятельность правительства. Так что значение этого показателя встраивает действия всех государств в отношения с природой, той частью внешней среды, которая выдвигает поистине исторические критерии оценки государственной власти и управления. Нередко выделяются и более частные критерии оценки эффективности реализуемых целей. Так, американский специалист Т. Пойстер выделяет шесть таких показателей: «техническую» эффективность, «экономическую» эффективность, адекватность, справедливость, реакцию (отклик) и уместность.

Итак, как можно видеть, выделенные этапы и фазы жизненного цикла политического решения во многом представляют собой требования к организации и построению эффективного конкурентнокооперативного взаимодействия с целью наиболее полной и адекватной реакции властей на внешние вызовы, урегулирование проблемных ситуаций. Однако, как уже говорилось, стадиальность является лишь средством отображения и конструирования рационального взаимодействия при принятии политических решений. В целом же этот сложный и комплексный процесс предполагает применение не только рациональных, но и иных методик «расколдовывания» (М. Вебер) своего содержания.

Автор:  А. И. Соловьев

Источник:  Политология: Лексикон. Под редакцией А. И. Соловьева. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007