БЮРОКРАТИЯ (ЧИНОВНИЧЕСТВО) В РОССИИ

Бюрократия (или чиновничество) — категория лиц, профессионально занятых делопроизводством и выполнением исполнительских функций по гражданскому и военному управлению. Термин «чиновничество» произошел от древнерусского «чин» — порядок. Значение чиновничества в России определено тем, что на протяжении целых исторических эпох бюрократическая иерархия выступала важным основанием социальной стратификации общества. Если в обществах различных финансовых отношений объектом устремлений выступало накопление капитала, то в Московском государстве и императорской России поступление на службу и карьерное продвижение было не только важной осью вертикальной мобильности, но и предметом социокультурного и психологического фетишизма. Понятие «чин» в петербургской имперской культуре обрело самодовлеющий и почти мистический характер. Выражая сожаление о том, что «у нас не ум ума почитай, а чин чина почитай», А.С. Пушкин констатировал: «Чины сделались страстью русского народа».

Понятие «чиновничество» тесно связано с понятием «бюрократия». Отличительной чертой российского чиновничества является то, что в течение длительных исторических периодов высший эшелон административно-политической бюрократии выступал в качестве властного класса Российского государства. Это обусловлено длительным доминированием в России мобилизационного типа развития общества (для которого характерно конституирование «служилого» принципа в качестве системообразующего основания процесса рекрутирования российской политической власти) и приоритетом государственной службы в качестве важнейшего канала продвижения в высшие эшелоны власти. Доминирование «служилого» принципа рекрутирования политической власти конституировало в качестве властного класса российского государства последовательно высший класс боярства, дворянства, имперской бюрократии, советской номенклатуры. Несмотря на существенные отличия облика этих исторических сообществ, системообразующие принципы их формирования (и прежде всего важнейший из них — «привилегии за службу») совпадали.

Другой важнейшей особенностью российского чиновничества являлось то, что его высший эшелон выступал в качестве инструмента модернизаций. Подобная функциональная роль российского чиновничества определена форсированным и догоняющим характером большинства российских модернизаций: импульсы модернизации, как правило, носили внешний по отношению к системе характер и инициировались необходимостью выживания в соперничестве со своими традиционными историческими конкурентами — государствами Западной Европы. В условиях последней роль импульсов модернизации выполняют внутренние экономические потребности, а политическая власть осуществляет артикулирование и протежирование интересов хозяйственных субъектов. В России же в качестве инициатора модернизаций всегда выступала верховная власть (царь, император, генеральный секретарь правящей партии), которая под давлением внутри- или внешнеполитического кризиса вынуждена была идти на осуществление преобразований, отвечающих потребностям государства, но опережающих потребности хозяйственных субъектов. В этих условиях последние не могли стать опорой модернизационных преобразований; в поисках инструмента модернизации верховная власть обращалась к высшему эшелону бюрократии.

Процесс исторической эволюции российского чиновничества прошел ряд этапов. Формирование в России чиновничества относится к XVI в.; в XVII в. сложилась особая иерархия должностей, отличная от служилой в целом. Структурно на протяжении XVI — XVII вв. бюрократический слой состоял из двух категорий: слой высшего чиновничества, относящийся к высшим категориям служилого класса (члены Боярской думы, наместники областей, первые лица приказов), и исполнительный штат приказов и местных органов власти, составлявший собственно бюрократический аппарат. Существенные различия материального положения, качества выполнения управленческих функций, нравственно-психологического облика высших категорий чиновничества, с одной стороны, и средних и низших его страт— с другой, сохранялись на протяжении практически всей истории чиновничества в России.

Важным этапом в истории российского чиновничества явились реформы Петра I. Эти реформы внесли существенные изменения в функционирование чиновнического аппарата. Наиболее значимые из этих перемен — замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве основания служебного продвижения; введение «Табели о рангах» (1722), изменившей и систематизировавшей чиновничью иерархию; усилия по вытеснению смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным. Введение «Табели о рангах» положило конец замкнутости отдельных категорий чинов. Петр I продвигал служилых людей по принципу личной доблести и служебной заслуги. В период его правления даже высшие государственные должности стали доступны для представителей различных слоев общества, «Золотым веком» российского чиновничества стал XIX в.: аристократическая фронда в лице декабристов вынудила императора Николая I искать новую, отличную от дворянства опору государства в лице имперской бюрократии. Усиление позиций российского чиновничества в XIX в. дало основание В.О. Ключевскому констатировать: в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией». Особую роль в процессе рационализации российской государственной службы сыграл выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, предложивший в начале XIX в. продуманную программу повышения качества государственного управления. Однако сопротивление чиновничества новациям было столь сильно, что попытки выдающегося реформатора систематизировать структуру государственного управления и придать ей новое качество потерпели поражение.

Несмотря на ставшее хрестоматийным представление о царившем в императорской России засилье чиновников, численность управленческого аппарата в ней вплоть до начале XX в. была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с аналогичными, показателями наиболее развитых стран Европы (например, в середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России). В течение первой половины XIX в. число российских чиновников увеличилось в 4 раза; в последующие десять лет — еще на 50%. Если сопоставить эти показатели с параметрами роста населения страны, то окажется, что в XIX в. государственный аппарат увеличивался почти в 3 раза быстрее, чем население. Однако даже при этих параметрах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств. В середине XVIII в. в России на 10 тыс. человек населения приходилось 12—13 чиновников, что в 3 — 4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы.

В начале XX в. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину — в Германии, хотя в абсолютном выражении армия российского чиновничества в этот период составляла внушительную силу: в 1903 г. общая численность правительственного аппарата составляла 384 тыс. человек, а вместе с канцелярскими служителями — не менее 500 тыс. человек.

Из приведенных выше данных явствует, что живучесть мифа о засилье чиновничества в России обусловлена не столько численностью последнего, сколько его неэффективностью. Среди важнейших причин этой неэффективности следует назвать смешанную форму оплаты управленческих функций чиновничества и низкий уровень оплаты значительных категорий чиновничества; негибкость системы чинопроизводства; необоснованно высокую роль сословных привилегий в процессе карьерного продвижения; невысокий уровень образования.

Смешанный характер системы вознаграждения чиновничества за службу в течение всего дооктябрьского периода был обусловлен хроническим дефицитом средств государственной казны страны. В качестве вознаграждения чиновничества выступали деньги, наделение землей (начиная с Киевского периода и вплоть до падения Российской империи в 1917 г.) и назначение на доходные должности по центральному и местному управлению (в 10—16 вв. в форме кормлений). Сточки зрения обеспечения эффективности делопроизводства оптимальным средством вознаграждения являются деньги как адекватный инструмент обеспечения временного характера привилегий, ибо именно денежное вознаграждение в наибольшей степени отражает смысл «служебного» принципа рекрутирования управленческого аппарата — условный, временный, жестко обусловленный несением службы характер вознаграждения. Однако использование этого ресурса было ограничено в связи с бедностью казны. Единственным ресурсом, которым обладала верховная власть в относительном — по сравнению с деньгами — изобилии, была земля. Отсюда — широкое развитие поместной системы — условного, временного, на условиях несения службы землевладения. Со времени царя Алексея Михайловича землевладение стало исключительной прерогативой служилого класса. Однако использование земли в качестве вознаграждения за чиновную службу было чревато весьма серьезными издержками.

Использование в качестве вознаграждения за службу третьего ресурса (после денег и земель) — назначения служилого класса на доходные должности по центральному и местному управлению в Московском государстве — не только было неэффективно, но деформирующим образом отражалось на формировании гражданского и политического сознания как чиновничества, так и всего общества. Ведь принцип кормлений — это получение доходов за счет управляемого населения вследствие скудности средств для содержания управленческого аппарата. Деформирующее воздействие этого по сути узаконенного мздоимства на политическую культуру очевидно. Именно из системы кормлений впоследствии вышли все гоголевские герои: городничие, попечители богоугодных заведений и пр. любители «борзых щенков». Таким образом, глубинные истоки столь уродливых явлений следует искать не в особенностях национальной психологии, а в специфике трудного исторического развития России, богатого многочисленными противоречиями, одно из которых обусловлено необходимостью наличия многочисленного служилого сословия при недостатке средств для его содержания.

В этой связи понятны усилия Петра I (а позже — Екатерины II) по замене смешанной системы вознаграждения чиновничества исключительно деньгами, что призвано было способствовать повышению эффективности управленческого аппарата. Однако напряжение государственного бюджета и в XVIII в., и впоследствии было столь значительным, что добиться установления исключительно денежной системы вознаграждения чиновничества не удалось.

Что касается неоптимальной системы чинопроизводства, то сложившаяся со времен Екатерины II (Указы Екатерины II от 19.04.1764 г. и 13.09.1767 г.) практика чинопроизводства рассматривала выслугу лет в качестве главного критерия служебного продвижения. В условиях этой системы человек, обладающий соответствующим образованием и опытом, не мог претендовать на предоставление соответствующей его подготовке должности, не прослужив необходимого количества лет на предыдущих ступенях чиновной иерархии. Неэффективность сложившейся практики чинопроизводства и необходимость отмены системы чинов стали очевидны уже в начале XIX в., однако, несмотря на то что этот вопрос рассматривался при различных императорах на протяжении всего XIX в., система чинов просуществовала до 1917 г. Другим недостатком системы чинопроизводства был фактор сословных привилегий: дворянину для перехода из IX класса в VIII (дававший право на потомственное дворянство) достаточно было четырех лет выслуги, тогда как выходцу из непривилегированных слоев требовалось прослужить 12 лет. Сословные привилегии были отменены лишь в ходе первой русской революции в 1906 г.

Что касается политического влияния российского чиновничества, то наибольшую роль в российской политике сыграло либеральное крыло высшей бюрократии во второй половине XIX в.: именно либералы из числа высшего чиновничества стали главной опорой верховной власти в осуществлении Великих реформ 60— 70-х гг. Однако обострение социально-экономических и политических противоречий в конце XIX— начале XX в. и прогрессирующая неэффективность бюрократии в качестве субъекта государственного управления способствовали падению политического влияния имперского чиновничества.

Во многом именно на имперской бюрократии, призванной быть держателем государственного порядка, лежит особая ответственность за крушение Российской империи, тем более что к этому времени бюрократический аппарат России представлял внушительную силу. Общая численность гражданских и военных чинов в начале XX в. составляла 1,45 млн человек Из них почти 100 тыс. (91 204) получали оклады свыше 1000 руб. в год. Численность высокооплачиваемых чиновников превышала количество лиц, имевших такой же доход из любого другого источника. Примерно 2 тыс. высших должностных лиц имели оклады более 5 тыс. руб.

На содержание огромной армии российских чиновников тратились значительные финансовые средства. Ушли в прошлое времена, когда расходы на содержание управленческого аппарата были скудными: на эти цели в начале XX в. расходовалось 14% государственного бюджета. Для сравнения: в Англии аналогичный показатель составлял 3%; во Франции — 5,5; в Италии и Германии — по 7%.

Однако значительный по численности чиновный аппарат в начале XX в. демонстрировал прогрессирующую неэффективность. Среди факторов, обусловивших негативные тенденции эволюции имперской бюрократии, следует назвать падение качества ротации высшего управленческого аппарата (что способствовало постепенному превращению управленческого слоя в закрытую касту); косность системы чинопроизводства; широкое распространение протекции в бюрократической среде; низкую корпоративную сплоченность российского чиновничества. Сочетание вышеперечисленных факторов привело к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и в чем старалась найти искупление своим грехам, — внешний порядок и формальную работоспособность».

Воссоздание империи в новом облике— в форме Союза ССР — при сохранении доминировавшей в дооктябрьский период модели развития общества обусловило функциональную схожесть системообразующих принципов рекрутирования советского управленческого аппарата и имперской бюрократии. В качестве основополагающего механизма формирования советской управленческой бюрократии сложился номенклатурный принцип отбора. Последний по своим ключевым характеристикам по существу являлся модификацией системы чинопроизводства, существовавшей в Российской империи, а тарифно-квалификационная сетка во многом была схожа с «Табелью о рангах», введенной Петром I. Существенным отличием советской номенклатуры являлось исключительное использование системы денежного вознаграждения (в отличие от смешанного — в Российской империи) за государственную службу, что способствовало существенному повышению эффективности функционирования управленческого аппарата. Однако так же, как и в начале XX в., эрозия механизмов ротации управленческого аппарата (воплощенная в лозунге «стабильность кадров») в 70 —80-е гг., распространение протекционизма в чиновной среде и падение эффективности управления в целом стали одной из причин крушения советского государства.

Пришедший на смену идеологической, психологически неоднородной, но институционально единой советской номенклатуре бюрократический аппарат Российской Федерации находится в процессе сложной эволюции. Характерной особенностью процессов формирования современного бюрократического аппарата является то обстоятельство, что управленческий истеблишмент является объектом соперничества конкурирующих политико-финансовых кланов, оказывающих возрастающее влияние на формирование внешней и внутренней политики РФ. Другой особенностью современного чиновничества является катастрофически высокий, неуправляемый его численный рост вопреки неоднократным попыткам сокращения и реформирования государственного аппарата. Среди негативных тенденций эволюции госслужбы в современной РФ можно отметить патрон-клиентный характер отношений между различными уровнями управления; корпоративизм и кастовость; возрождение петровской «Табели о рангах» в ее усложненном и малоэффективном варианте; формальный характер департизации управленческого аппарата.

В целом же повышение эффективности управленческого аппарата является важнейшим направлением процесса реформирования государственной службы в РФ.

Автор:  О.В.Гаман-Голутвина

Источник:  ЦПМИ\РАПН