КОНФЛИКТ В ЮЖНОЙ ОСЕТИИ И АБХАЗИИ В КОНТЕКСТЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И ПРАКТИКИ МИРОТВОРЧЕСКИХ ОПЕРАЦИЙ

Историческая дистанция, время, прошедшее с момента боевых столкновений на территории Южной Осетии и Абхазии в августе 2008 года, которые журналисты окрестили «первой миротворческой войной», позволяют рассмотреть и оценить этот конфликт в более широком историческом и геополитическом контексте. Война России и Грузии явилась следствием постепенного обострения обстановки и изменения трактовки национальных интересов сторон в период 2003-2008 годов.

Приход к власти М.Саакашвили в качестве нового президента Грузии в 2003 году уже в значительной мере сопровождался критикой позиции Э.Шеварднадзе по Южной Осетии, Абхазии и Аджарии, которую М.Саакашвили называл «примиренческой» и «пассивной». Первой военной кампанией нового президента стала операция по овладению контролем над Аджарией, ликвидация аджарской автономии и установление прямого президентского правления. Реакция России оказалась достаточно сдержанной, и ограничилась дипломатическими заявлениями и эвакуацией аджарского президента на российском самолете. Сдержанность реакции Москвы объяснялась отсутствием общих границ Аджарии с Россией, отсутствием исторических и этнических связей этой автономии с Россией, подобных тем, которые присутствуют в Южной Осетии и Абхазии, а также, не в последнюю очередь, местоположением Аджарии на границе с Турцией, что вело к интернационализации последствий любых военных, даже предупредительных, мер в регионе.

«Аджарский сценарий», однако, не был пригоден для восстановления контроля Тбилиси над Южной Осетией и Абхазией: грузинское руководство вынуждено было учитывать не только наличие в Южной Осетии и особенно в Абхазии относительно крепких вооруженных сил, но и присутствие в обеих регионах миротворческих контингентов с участием России и наблюдательных миссий ОБСЕ и ООН. Саакашвилии не был готов к немедленному разрыву договоренностей о присутствии миротворческого буферного трехстороннего контингента на границах Южной Осетии. Смешанные силы по поддержанию мира (ССПМ), включавшие российский, южно-осетинский и грузинский контингенты, продолжали оставаться в зоне разъединения на границе Южной Осетии (опираясь в качестве правового основания на прежние соглашения президентов России и Грузии от 1992 года). В то же время параллельно Тбилиси предъявил Москве требования ликвидации российских военных баз на территории Грузии (создававшихся по соглашениям 1994 года) и полного вывода иных российских контингентов, кроме относящихся с миротворческим силам.

В период 2005-2008 годов Россия произвела почти полный вывод своих воинских контингентов, к лету 2008 года оставалось лишь завершить правовые и технические мероприятия по передаче территории бывших военных баз грузинской стороне.

Правительство Саакашвили последовательно вело линию на сворачивание отношений с Москвой и включение Грузии в иные геополитические альянсы. Взаимодействие Грузии по каналам СНГ, и так минимальное, было практически полностью заморожено уже с 2005 года, завершившись провозглашением выхода Грузии из СНГ в августе 2008 года. Выход из СНГ имел, помимо прочих, важное правовое последствие: возникала необходимость пересмотра мандата СНГ на осуществление миротворческой операции в Абхазии/Грузии, который регулярно обновлялся с 1994 года и являлся основным правовым основанием для присутствия российских миротворцев в Абхазии.

Одновременно Тбилиси в течение ряда лет предпринимал усилия по укреплению блока ГУАМ и созданию геополитических альтернатив СНГ. Если в начале десятилетия 2000-х годов ГУАМ представлял собой неформализованный «протокол о намерениях» сначала пяти, а после перехода Узбекистана в ОДКБ, четырех государств отмежеваться от структур СНГ, то после совместных усилий Грузии и Украины в 2004-2007 годах была проведена структурная реорганизация блока. ГУАМ был формализован, зарегистрирован в ООН как региональная организация, создал штаб-квартиру и секретариат, открыл «Виртуальный анти-террористический центр» в Киеве и ряд других структур. Во взаимосвязи с ГУАМ была заявлена новая межрегиональная международная организация «Сообщество демократического выбора (СДВ)», в которую, помимо Грузии, Украины, Молдовы вошли вскоре Эстония, Латвия, Литва, а также Словения и Словакия. При этом если деятельность ГУАМ и, особенно, СДВ носила все эти годы декларативный характер и в основном ограничивалась нерегулярными форумами, то наращивание взаимодействия Грузии с НАТО и ЕС было вполне содержательным.

Еще с апреля 2002 года начала осуществляться программа «ПООГ» - Программа обучения и оснащения ВС Грузии по стандартам НАТО. С 2004 года началось ежегодное утверждение Планов индивидуального партнерства, открыто ориентированных на подготовку Грузии к членству в альянсе, а с 2005 года была развернута программа помощи со стороны НАТО в реорганизации и перевооружении ВС Грузии, формально мотивированная необходимостью обеспечить военное участие грузинских подразделений в операциях в Ираке, Афганистане и Косово. В то же время с Европейским Союзом было согласовано и начато проведение операции «EuJust» по реформированию и переучиванию по европейским стандартам системы правоохранительных органов Грузии.

Вопрос потенциального членства Грузии в НАТО на протяжении ряда лет оставался в эпицентре жарких дебатов. С одной стороны, критерии членства НАТО однозначно препятствуют приему в альянс государств, имеющих неурегулированные территориальные проблемы и межэтнические кризисы. Как констатировал российский «Дипломатический Вестник», «Грузии дали понять: пока не решен вопрос со статусами Абхазии и Южной Осетии, стучаться в двери НАТО преждевременно». С другой стороны, Тбилиси, ссылаясь на военное вмешательство России в 2008 году, повел пропагандистскую линию на убеждение западных партнеров и общественного мнения, что стране срочно необходим натовский «щит», и прием в альянс должен быть ускорен. Однако как Брюссель, так и правительства ряда западных стран-членов альянса заняли осмотрительную позицию. Отражая распространенные опасения, имеющая штаб-квартиру в Брюсселе известная «Международная группа по кризисам», производящая регулярный мониторинг более 100 конфликтов, в своем докладе № 195 по положению в Грузии после августовской войны 2008 года призвала лидеров стран НАТО не принимать скоропалительных решений по расширению членства в период кризиса и констатировала: «грузинскую армию обучали и продавали ей вооружения без необходимых гарантий, что эти навыки и вооружение не будут использованы для возвращения конфликтных территорий».

Приближаясь к грани военных столкновений августа 2008 года, Грузия и Россия заранее предприняли действия, которые оказали необратимое воздействие на эскалацию конфликта. Начиная с «малых» столкновений в Южной Осетии в 2004 году, которые прервали относительную стабильность и баланс, существовавший в регионе десятилетие с 1994 по 2004 годы, Грузия вела линию на возможность военного решения проблемы статуса Южной Осетии. Россия же повела в 2004-2005 годах массированную кампанию по выдаче российских паспортов нового образца желающим гражданам Южной Осетии и Абхазии. Именно факт наличия в Южной Осетии многих десятков тысяч граждан с российскими паспортами, наряду с гибелью 15 российских миротворцев из контингента ССПМ, стал в правовом отношении одним из главных оснований для использования Россией вооруженных сил для их защиты, когда грузинские ВС начали массированные обстрелы столицы Южной Осетии 7 августа 2008 года.

Расчет грузинской стороны заключался в том, чтобы относительно быстро, в течение нескольких дней после начала массированной артиллерийской подготовки взять штурмом столицу Южной Осетии, ликвидировав при этом основные силы южно-осетинских вооруженных формирований с применением новейших вооружений и бронетехники, полученной и закупленной в США, Израиле и ряде других стран. Россия по каналам Совета Безопасности ООН в предшествующие началу боевых действий две недели неоднократно предупреждала о возможности начала силовой операции со стороны концентрирующихся грузинских войск, и предлагала под международным контролем заключить соглашение о неприменении Грузией и Южной Осетией силы для разрешения обостряющегося конфликта.

В ответ на массированные артобстрелы Цхинвала грузинской артиллерией, которые, по заявлению осетинского руководства, привели к гибели более 1000 человек, Россия задействовала силы 58-й армии Северо-Кавказского военного округа ВС РФ, мотострелковые и танковые части которых вошли на территорию Южной Осетии в ночь на 8-е августа 2008 года через Рокский тоннель, а также авиацию. 9 августа в Южную Осетию были переброшены части 76-й «Псковской» Дивизии ВДВ и 98-й гвардейской Свирской воздушно-десантной дивизии из Иваново и части специального назначения 45-го отдельного разведывательного полка[1]. В район абхазского побережья выдвинулись корабли Российского Черноморского флота.

Грузинский парламент утвердил декрет о введении военного положения на всей территории Грузии и проведении всеобщей воинской мобилизации. Однако вторая попытка взятия Цхинвала грузинскими войсками длилась не более суток. При поддержке российской артиллерии и авиации, юго-осетинские вооруженные формирования вытеснили грузинских военных из разрушенной столицы.

Параллельно развивались события на территории Абхазии, где также была объявлена частичная мобилизация. Абхазские вооруженные формирования, воспользовавшись общим ослаблением и дезорганизацией грузинских войск, уже 10 августа вышли на границу с Грузией по реке Ингури, а за дни 9-12 августа вытеснили грузинские формирования из Кодорского ущелья, установив тем самым контроль над всей территорией Абхазии.

Дипломатическое урегулирование и заключение соглашения о прекращении огня происходило при посредничестве президента Франции Н.Саркози: шесть принципов мирного урегулирования, выработанные президентами России и Франции, включали отвод войск на позиции, которые те занимали на момент обострения конфликта 7 августа, отказ от дальнейшего применения силы и – поначалу – международный диалог относительно статуса Южной Осетии и Абхазии. Однако пункт о международном диалоге по определению статуса непризнанных республик затем был снят из текста соглашений по настоянию президента Грузии, и заменен на формулировку о действиях по обеспечению безопасности Южной Осетии и Абхазии. Несмотря на разный правовой статус держав (России и Грузии) и непризнанных республик, соглашения были подписаны 15-16 августа 2008 года всеми четырьмя субъектами, включая Грузию, Южную Осетию, Абхазию и Россию.

26 августа 2008 года Россия объявила об официальном признании независимого статуса Южной Осетии и Абхазии, опираясь на обращения осетинского и абхазского парламентов, а также рекомендательное решение нижней и верхней палат российского парламента.

Важен вопрос о международно-правовой трактовке августовских событий 2008 года. Грузинская сторона квалифицировала действия России как агрессию, вмешательство во внутренние дела грузинского государства. Однако, по международной практике, определение агрессии в межгосударственных отношениях – прерогатива Совета Безопасности ООН. Между тем, ни один проект резолюций, который вносился в СБ ООН в те горячие дни, включая «западный» проект, внесенный Францией, не содержал квалификации агрессии. Российский президент уже в своем первом официальном обращении в дни кризиса назвал проводимую операцию «операцией по принуждению Грузии к миру». Российская сторона и далее избегала применения понятия «война» в отношении происходящего, и квалифицировала действия российских военных как расширенную «миротворческую операцию», а контингент, введенный на территорию Южной Осетии и Абхазии называла «усиленным миротворческим контингентом». На более поздних этапах Россия оперировала понятием из известного доклада ООН «обязанность защитить» (responsibility to protect) и термином «гуманитарная интервенция» (имея в виду вмешательство для предотвращения гуманитарной катастрофы, этнических чисток, геноцида).

Здесь уместно напомнить, что обе операции (в Абхазии и Южной Осетии), за которыми за полтора десятилетия с начала 1990-х годов закрепились названия «миротворческих», были названы «миротворческими» по аналогии с практикой операций ООН, но ни изначально, ни впоследствии не имели мандатов ООН. Правовым основанием операции в Абхазии были периодически продлеваемые решения СНГ, в то время как правовым основанием операции в Южной Осетии были межгосударственные соглашения между президентами Грузии и России от 1992 года. Применение риторики миротворчества возможно в этих случаях в той мере, в какой действия контингентов третьих стран (в данном случаи России) остаются действием «разнимающей», относительно нейтральной, «третьей» силы, а не стороны конфликта. Существенное (в разы) увеличение миротворческого контингента и изменение мандата (района патрулирования, задач по оттеснению сторон и пр.) возможно лишь решением того же уровня, каким сформирован мандат: другими словами, решением СНГ для Абхазии и согласительным решением властей России и Грузии для Южной Осетии.

Риторика «поддержания мира» (peace-keeping) в узком смысле лексикона ООН в рамках VI главы Устава ООН перестала быть применимой после того, как одна из сторон конфликта, а именно правительство страны (Грузии), на территории которой разгорелся конфликт, отозвала свое согласие на продолжение операции, а в случае Южной Осетии также отозвала свой компонент миротворческого контингента. Риторика «принуждения к миру» (peace enforcement), если трактовать ее опять же в узком смысле VII главы Устава ООН, применима к любой операции лишь при наличии мандата (резолюции) СБ ООН с ясным определением цели и средств принуждения к миру.

Понятие «гуманитарной интервенции», вмешательства из гуманных принципов, которое так же, как «поддержание мира» и «принуждение к миру» отсутствует в Уставе ООН и читается, как принято считать, «между строк» положений международного права, заполняет как раз правовую нишу, которая возникает, когда ни понятия классического «поддержания мира с согласия сторон», ни консенсус мирового сообщества по мерам принуждения не присутствуют, а действия по остановке конфликта необходимы.

Действия России должны объясняться в более широком правовом и историческом контексте, в одной «корзине» с действиями в ходе югославского кризиса 1999 года, вхождения коалиции стран в Ирак в 2003 году, провозглашения независимости Косово и Черногории, другими словами, сопоставимых кризисных моментов международных отношений, вызывавших расколы в мировом сообществе и столкновения по вопросам легитимности действий сторон.

Легитимность/нелегитимность военного вмешательства со стороны России не может рассматриваться в отрыве от вопроса о легитимности/нелегитимности силовых действий Грузии по установлению контроля над территориями, заселяемыми преимущественно иными этническими группами и претендующими на самоопределение. Право народов на самоопределение и право государств на территориальную целостность являются, как известно, изначально взаимно противоречивыми и в то же время равно признанными принципами международного права. Массированное применение силы грузинской стороной против гражданских объектов (артобстрелы и бомбардировки), приведшее к значительным жертвам со стороны мирного населения, вывело борьбу за сохранение территориальной целостности грузинского государства в другую плоскость, перевело ее в другую категорию, а именно, в категорию гуманитарной катастрофы, которую международное сообщество, любые третьи силы обязаны были предотвратить. В силу этого квалификация операции России как операции по гуманитарному вмешательству (вмешательству с целью предотвращения гуманитарной катастрофы) представляется наиболее адекватной случившемуся.

В практике международного вмешательства в конфликты уже не раз бывали случаи, когда операция по гуманитарному вмешательству начинается одной из сторон, или коалицией, раньше, чем поспевает коллегиальное решение, мандат, со стороны международного сообщества. Собственно, именно так было с началом операции НАТО по принуждению С.Милошевича к изменению политики в Косово в 1999 году, которая только через три месяца после начала получила международный мандат в форме резолюции СБ ООН. Так же было и с операцией международной коалиции, вошедшей в Ирак в 2003 году, когда резолюция СБ ООН, легитимизировавшая операцию, подоспела только после взятия Багдада. В первом случае Россия, Китай, Индия и ряд других стран, во втором случае Россия, Франция, Германия и ряд других стран активно возражали против использования силы без авторизации со стороны СБ ООН. Однако после нескольких месяцев согласований и дипломатических баталий операции все-таки получали оправдание со стороны мирового сообщества и сохраняли свой статус «операций мирового сообщества» или «операций с ведома и с поддержкой ООН».

Есть и менее интернационализированные прецеденты специальных операций на территории соседних государства без международного мандата – достаточно упомянуть израильскую операцию в Ливане в 2007 году, которая самим Израилем, а вслед за ним и США квалифицировалась как «антитеррористическая», а также прецедент турецкой операции в отношении курдов на севере Ирака. Уже в феврале 2008 года, когда была провозглашена независимость Косово, а США развернули кампанию по признанию нового независимого балканского государства, Россия предупреждала, что может применить аналогичную логику «особого случая» к образованию новых независимых государств на Кавказе.

Нелишне напомнить, что на момент признания Россией независимости Абхазии и Южной Осетии только менее 25% государств мира признали независимость Косово, причем каждое четвертое государство-член Евросоюза не признало Косово. В результате сложилась патовая, но по-своему симметричная ситуация полупризнания Западом балканских новых государств (не признаваемых Россией, ее союзниками и многими развивающимися странами), с одной стороны, и полупризнания новых государств на Кавказе (признаны Россией, но не признаются Западом), с другой.

Кризис вокруг Южной Осетии и Абхазии показал, что поле миротворчества, как и более традиционное поле межэтнических и территориальных конфликтов, остается полем проекции и столкновения интересов великих держав. Дипломатическое признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии и последующее обращение этих новых образований к России с просьбой о размещении своих вооруженных сил на их территории перевело правовую сторону вопроса в другую плоскость. Российские вооруженные силы уже не должны бороться за сохранение звания миротворческих (то есть третьих, относительно нейтральных сил), а становятся «стороной конфликта», защищающей своих двух новых/старых военных союзников. Присутствие российских военных в Южной Осетии и Абхазии получает статус «российских военных баз за рубежом», находящихся там по приглашению правительства страны пребывания. Непризнание этих «стран пребывания» полноценными государствами со стороны ряда других государств и международных структур не позволяет еще вывести такое военное присутствие из «серой зоны» международного права. Однако в контексте упомянутых схожих действий других держав ситуация может быть описана формулой, которую часто использовали западные державы для квалификации действий в упомянутых операциях в Югославии и Ираке: “Not completely legal, but legitimate” – действие «не полностью правовое, но легитимное».

Общая современная российская международно-правовая оценка событий августа-сентября 2008 года является трехкомпонентной. На этапе до начала массированных обстрелов грузинской стороной Цхинвала и до отзыва грузинского компонента миротворческого контингента присутствие российских контингентов в Южной Осетии и Абхазии носило статус участия в многосторонних миротворческих операциях (в Абхазии – по мандату СНГ, в Осетии – по межгосударственному соглашению России и Грузии). На втором этапе – с начала активных военных действий до признания Россией новых государственных образований – действия России квалифицировались как самооборона в соответствии с 51-й статьей Устава ООН в ответ на военное нападение Грузии на российских миротворцев, а также на граждан на территории Южной Осетии, имевших российские паспорта и находившихся тем самым под защитой российского государства. На третьем этапе, начавшемся после признания Россией государственности Абхазии и Южной Осетии, присутствие российских контингентов в этих двух государственных образованиях утратило статус действий по самообороне и перешло в статус межгосударственного военного сотрудничества (а впоследствии – создания зарубежных военных баз России) на основании официальных обращений стран пребывания и последовавших межгосударственных соглашений России с Абхазией и Южной Осетией.

История не знает сослагатпльного наклонения, но все же, если извлекать исторические уроки из данного конфликта, можно сформулировать, какие шаги и действия могли бы способствовать разрешению сложившейся ситуации не на путях межгосударственного противостояния, а на путях миротворческой практики:

принятие резолюции СБ ООН о развертывании операции по пост-конфликтной стабилизации в регионе и размещение международного миротворческого контингента в зоне разъединения между грузинскими и юго-осетинскими, а в Абхазии – между грузинскими и абхазскими вооруженными формированиями; обеспечение дипломатическими методами предварительного согласия всех сторон на размещение такого контингента в регионе для придания всей операции статуса поддержания мира и пост-конфликтной стабилизации;

размещение российских контингентов на территории Абхазии и Южной Осетии в статусе временных военных баз, находящихся по приглашению властей стран пребывания, и оказание содействия реализации политических соглашений, достигнутых в рамках международных миротворческих усилий, обеспечивая сдерживающее и стабилизирующее воздействие на ситуацию;

приложение особых дипломатических усилий для того, чтобы Россия и НАТО не стали сторонами конфликта и не оказались втянутыми в открытое силовое противостояние, а стали разными элементами сил, как это было в бывшей Югославии, которые во взаимодействии друг с другом, а не друг против друга пытаются найти политическое разрешение кризиса;

привлечение наряду с российским международного потенциала, в частности, потенциала Европейского Союза, к пост-конфликтному урегулированию и миростроительству в регионе для массированной экономической, технической и гуманитарной помощи в восстановлении разрушений на территории Южной Осетии, Абхазии, Грузии;

использование потенциала ООН, Европейского Союза, ОБСЕ, других международных организаций и держав в качестве посреднических сил: предотвращение геноцида и силовых межэтнических столкновений в регионе предполагает, как показывает опыт всех относительно урегулированных конфликтов последних десятилетий, серьезную степень миротворческой вовлеченности международного сообщества.

Автор:  А.И. Никитин

Источник:  Центр Евро-атлантической безопасности ИМИ МГИМО