РОССИЯ И ВМЕШАТЕЛЬСТВО МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В КОНФЛИКТЫ

В современных международных отношениях сложился определенный взаимодополняющий баланс между интересами, действиями великих держав, с одной стороны, и деятельностью ведущих международных организаций, с другой. ООН, МВФ, ВТО, ОБСЕ, НАТО, ЕС, АСЕАН, ОДКБ и иные глобальные и региональные организации оказывавют на международную плитику не меньшее, а порой и большее воздействие, чем самые крупные   «державные» акторы. Разумеется, традиционный «реалистский» подход в теории международных отношений склонен утверждать, что международные организации – это не более чем «равнодействующий» вектор интересов и политической воли стран-участниц. Организации не могут проводить политическую линию, существенно противоречащую интересам входящих в них великих держав.

Однако исследования в русле «ненолиберального» подхода, а также глобалистики рассматривают этот вопрос иначе: относительная самостоятельность ряда активных международных организаций, особая линия этих международных организаций, нередко отличная от линии любой взятой в отдельности крупной державы, возникает в результате относительно самостоятельных действий международных чиновников, штаб-квартир, международных секретариатов, самостоятельных и целеустремленных генеральных секретарей, функционеров, но прежде всего – в результате постоянного расхождения интересов стран-участниц. Особенно острыми могут быть расхождения интересов государств в отношении международных конфликтов, даже если сами эти государства не являются непосредственными участниками региональных конфликтов, в частности, нередки противоречия великих держав в составе СБ ООН в их подходах к различным международным конфликтам. Возникает борьба интерпретаций, оценок, политических линий, направлений и методов урегулирования конфликта, когда ни одна из держав не может урегулировать конфликт по собственным правилам и в собственных интересах. И в такой ситуации активизируется функция международных организаций служить механизмом поиска компромиссов стран-участниц. Особенно это относится к международным организациям, которые имеют практический опыт проведения миротворческих и разделительных операций (как ООН, НАТО, ЕС и др.), либо располагают ресурсами и механизмами для помощи в постконфликтом восстановлении (например, в Евразии велика роль таких структур, как ОБСЕ, Совет Европы, Евросоюз, МВФ и др.)

Несмотря на облилие разнотипных конфликтов на международной арене, лишь немногие из этих конфликтов могут быть отнесены к конфликтам собственно международным, то есть, к классическому типу конфликта между двумя государствами или группами государств. «Классические» межгосударственые войны все еще периодически происходят (достаточно упомянуть войну Великобритании и Аргентины из-за Фолклендских/Мальвинских островов, войну Ирана и Ирака в 1988 году, войну России-Грузии в 2008), однако в современном мире гораздо чаще войны и конфликты имеют одной (или обеими/несколькими) из своих сторон негосударственных акторов. Таковыми выступают  внутригосударственные сепаратистские, этнические/националистические или иные политические движения, непризнанные государства, и пр. Примерами таких конфликтов стали международное противостояние с псевдогосударственным объединением ИГИЛ, политические миссии ООН в ходе гражданской войны в Ливии, ряд этапов и форм арабо-израильского конфликта, украинский конфликт между центром и сепаратискими образованиями в восточных регионах страны и др. Организация Объединенных Наций несколько отступает от принципов собственного Устава, когда втягивается в урегулирование конфликтов не между одним государством и другим государством (как это предусматривалось самой концепцией создания ООН), а вмешивается в конфликты внутри государств, гражданские войны, борьбу центральных властей и сепаратистских движений, проблемы непризнанных государств, действия  псевдогосударственных образований. Однако без такого вмешательства поддерживать международный мир и безопасность в современных условиях вряд ли возможно.

Доктринальная трансформация принципов использования военной силы в конфликтах

Принципы и практика использования международными организациями военной силы в конфликтах за последние два с половиной десятилетия изменились до неузнаваемости. Обозначились заметные противоречия в подходах разных стран  к целям, характеру и легитимности вмешательства в конфликты.

Одной из тенденций двух последних десятилетий стало образование коалиций государств, которые от имени международных организаций (или по собственному коллективному решению) реализовали международный мандат на посредничество, урегулирование или вмешательство.

Ряд государств стали применять понятие «миротворчество» для описания некоторых государственных или межгосударственных действий в конфликтных регионах, даже если эти действия не подкреплены мандатом ООН или региональной международной организации.

Поскольку в отличие от «классических» межгосударственных войн и конфликтов все большее количество современных конфликтов носит немеждународный характер, происходит внутри государств или включает негосударственных акторов, миротворческие операции все теснее переплелись с вмешательством мирового сообщества (или его членов) во внутренние дела государств. Остро встал вопрос о легитимности/нелегитимности разных типов и форм вмешательства.

Понятие международного (многостороннего) миротворчества трансформировалось. Международное миротворчество в узком смысле слова по-прежнему обозначает систему операций ООН в конфликтных регионах, осуществляемых от имени мирового сообщества на основе принципов VI главы Устава ООН (посредничество и поддержание уже достигнутого мира) .

Однако в широком смысле под международным миротворчеством в последние два десятилетия все чаще понимают все формы международного коллективного вмешательства (со стороны государств, коалиций, международных глобальных и региональных организаций) в конфликты с целью их урегулирования и/или разрешения. В частности, помимо 16 операций ООН, которые называют «миротворческими», ООН ведет еще более 10 так называемых «политических миссий (операций)» и «миссий по миростроительству» (пост-конфликтному восстановлению и реконструкции). К их числу относятся операции ООН в Афганистане, Ираке, Ливии, Сомали, а также ряд представительств ООН в конфликтных регионах.

«Зонтичное» понятие «peace operations» стало охватывать все типы операций в конфликтных регионах, начиная от предупредительных действий по предотвращению конфликта, включая операции по силовому установлению мира, операции по поддержанию мира, и заканчивая операциями по постконфликтному урегулированию, стабилизации и восстановлению инфраструктуры мирной жизни.

За последние 20 лет в системе ООН существенно изменилась доктринальная сторона операций и терминология (в том числе правовая) в сфере миротворчества. Наряду с классическим типом (peacekeeping – операции по поддержанию мира) появился десяток  смешанных типов операций и политических миссий. Вышедший летом 2015 года в системе ООН доклад Группы высокого уровня по обзору практики миротворчества[i] в качестве одного из основных своих выводов констатирует, что вмешательство в конфликты со стороны ООН по канонам VI главы Устава («операции по поддержанию мира») существенно переплелись и перемешались с так называемыми «политическими миссиями ООН» (Афганистан, Ирак, Ливия и др.), которые представляют собой силовые масштабные военные операции, осуществляемые на основе резолюций СБ ООН на основе принципов VII главы Устава ООН («операции по (силовому) становлению мира»), причем нередко вопреки воле легитимных властей государств, на чьей территории разразился конфликт.

Участники Группы высокого уровня ООН сходятся во мнении, что пора пересмотреть доктринальную сторону и терминологию ООН относительно вмешательства в конфликты. Как классические миротворческие операции с их акцентом на нейтральность и равноудаленность от сторон конфликта, так и силовые политические миссии ООН являются в равной мере формами вмешательства мирового сообщества (через посредство ООН или региональных организаций) в суверенные дела государств, проникают сквозь стены суверенитета, и реализуют обязанность мирового сообщества защищать гражданское население в конфликтах (в том числе и от произвола собственных властей), предотвращать геноцид, восстанавливать международную безопасность и стабильность.

На понятийный аппарат и терминологию ООН оказало существенное влияние становление американской доктрины «операций иных, чем война» (OOTW=Operations Other Than War), а также развитие доктрины “гуманитарного вмешательства” и “обязанности защищать” (Humanitarian Intervention and Responsibility To Protect). В Департаменте миротворческих операций ООН в качестве рабочего доктринального документа (хотя он и не принимался на межгосударственном уровне) используется  доктринальная разработка «Capstone Doctrine» («Базовые основания миротворчества»). Но и она устарела и нуждается в замене: необходимо отразить на доктринальном уровне повышение роли силового компонента операций ООН, ориентацию операций не просто на «замораживание» конфликта, а на разворачивание и продвижение международными усилиями политического процесса примирения, реорганизации конфликтного общества, построения политической инфраструктуры для стабильного мира в соответствующей стране или регионе. Это требует перенесения акцента с военно-полицейской стороны операций на политическую сторону, работу с гражданским населением, с политическими силами, партиями, структурами конфликтующих сторон, организацию переговорного и договорного процеса с международным участием. Необходимо покончить с практикой затягивания продолжающихся десятилетиями (иногда по 40-50 лет!) операций ООН, которые понимаются международным сообществом лишь как предварительная «расчистка поля» для мирного процесса, а продвижение такого мирного процесса ожидается (чаще всего, безуспешно) от самих конфликтующих сторон. Следует активнее международными усилиями организовывать этот мирный процесс, именно «принуждать» политически конфликтующие стороны к миру, чтобы от столкновения политических амбиций небольших элит не страдало большинство населения конфликтного региона.

Можно констатировать, что сама деятельность международных организаций по посредничеству и урегулированию конфликтов превратилась в значительной степени в поле пересечения, а подчас и столкновения интересов великих держав и коалиций[ii].

Масштабы международного вмешательства в конфликты

 В современных операциях ООН (по состоянию на конец 2014 – начало 2015 гг.) участвуют 122696 человек, в том числе 103912 военных и полицейских, причем контингенты предоставлены 128 странами.

В контингентах сил ООН 89642 военных, 12 529 полицейских и 1741 военный наблюдатель. По сравнению с прежними десятилетиями заметно вырос не только полицейский, но и гражданский компонент: помимо 5271 представителя международного гражданского и дипломатического персонала он включает 11700 представителей местного гражданского персонала из самих конфликтных регионов. Гражданский состав в миссиях ООН представляет 166 стран [iii].

За шесть десятилетий, прошедших с начала первых операций ООН, в них погибли 3277 военных и гражданских представителей ООН.

А если учесть активность в конфликтах не переданных под флаги ООН, но привлеченных к самостоятельным или совместным операциям контингентов НАТО, ЕС, нескольких африканских организаций, то общее число представителей международных организаций в конфликтных миссиях превысит 240 тысяч человек.

Сколько стоит современное миротворчество и кто платит за операции в конфликтных регионах? Бюджет всех миротворчских операций ООН в 2014 финансовом году составил 7,83 миллиарда долларов. Как это было и ранее, отдельно формируемый бюджет на операции в конфликтных регионах заметно превышает бюджет на функционирование самой ООН. Но все-таки сравнивать его надо с другой цифрой. Мировые военные расходы достигли в настоящее время 1 триллиона 747 миллиардов долларов. И бюджет миротворческих операций ООН – это менее, чем пол-процента от объема мировых военных расходов. Проблему составляет и то, что даже эти пол-процента жестко разделены на отдельные «корзины» финансирования разных операций, и средства, выделенные странами, скажем, на ближневосточные операции, нельзя оперативно перенаправить на Афганистан, и наоборот.

Российский вклад в миротворческий бюджет ООН вырос за последние годы в полтора раза, но все равно составляет сегодня лишь чуть более трех процентов (3,15%). Первую тройку доноров операций в конфликтных регионах составляют США (они вносят 28% миротворческого бюджета ООН), Япония (11%) и Франция (7%). Вклад России, который находится на том же уровне, что и, скажем, у Испании, явно не соответствует статусу крупной геополитической державы, претендующей на  глобальную роль.

То же можно сказать и о том факте, что Россия  в 2014 г. предоставила в стотысячный миротворческий контингент ООН лишь 89 человек, в том числе 27 полицейских, 58 военных наблюдателей четыре участника собственно военных контингентов.

Тенденции снижения российского участия в целом соответствуют тенденциям участия других постоянных членов Совета Безопасности ООН (за исключением КНР, которая в последнее пятилетие демонстрирует повышение интереса к участию в миротворчестве и сегодня направляет в миротворческие операции ООН 2183 человека).

США, Франция, Великобритания, как и Россия, в рамках своей деятельности в СБ ООН концентрируются на политической стороне миротворчества – согласовании общих решений об операциях, их направленности и содержании мандатов. Особый случай составлял примерно 90-тасячный контингент США в Афганистане, выведенный почти полностью к концу 2014 года, а помимо контингента в Афганистане Вашингтон направляет для участия в других операциях ООН всего 132 человека, Великобритания – 291, Франция – 915 человек.

Разные державы и континенты демонстрируют весьма различную динамику участия в операциях ООН. В предоставлении контингентов сегодня (как, собственно, и в последние десятилетия) традиционно большую роль играют Индия, Пакистан, Бангладеш (эти три страны предоставляют по 8-9 тыс. чел. в год в контингенты ООН), ряд развивающихся стран (Эфиопия, Гана, Руанда, Сенегал, Чад и др.), а также такие динамично наращивающие свое мировое присутствие страны, как Бразилия, ЮАР, Иордания, Индонезия и др. При этом СБ ООН необходимо реагировать на обвинения со стороны третьих стран в несправедливости ситуации, когда одни (развитые) страны принимают все политические решения об операциях, а другие (развивающиеся) страны поставляют солдат, участвующих и погибающих в них. В последние годы такое «разделение труда» между странами, формулирующими мандаты на операции, и странами, реализующими эти мандаты, вызывает существенное политическое напряжение в кругах ООН и критику в адрес «великих держав».

Относительно новой тенденцией является заметное увеличение числа и масштаба операций в конфликтных регионах, которые ведет не ООН, а региональные межгосударственные организации, прежде всего, Европейский Союз, НАТО, ОБСЕ, Африканский Союз.

Форматы международного вмешательства в конфликты помимо ООН

 Наряду с операциями собственно ООН в последние десятилетия постепенно сложилась практика вмешательства в конфликты (в том числе силового) со стороны региональных межгосударственных организаций. Такие операции проводили Африканский союз (и другие африканские субрегиональные организации, в частности, Сообщество экономического сотрудничества западно-африканских государств (ECOWAS), Южно-африканское сообщество развития (SADC), Организация американских государств (ОАГ), а в Европе – Европейский союз, НАТО и СНГ. В настоящее время Коллективные миротворческие силы создала Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), которая подписала рамочные соглашения с ООН о возможности использования ее миротворческого потенциала в операциях по мандатам ООН.

Поэтому подлинный масштаб коллективного вмешательства в конфликты со стороны международного сообщества можно оценить, лишь объединив информацию по операциям ООН и других международных организаций.

По последним обобщенным данным  всех междунаролдных организаций (как ООН, так и региональных) на  2014 г. во всех операциях по поддержанию мира и политических миссиях в конфликтных регионах приняли участие 243 тыс. военных, полицейских и представителей гражданского персонала. Только половина общего числа миротворцев – это участники  миротворческих операций, которые курирует Департамент миротворческих операций ООН. Вторая половина – участники операций региональных организаций и разнотипных политических не-ООНовских миссий в конфликтных регионах, в том числе операции под командованием НАТО в Афганистане и Косово, а также операции Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) – 16 миссий, Европейского союза – 17 миссий, Африканского союза и ECOWAS – 4 миссии и др. В операциях НАТО (по мандатам ООН в Афганистане и Косово) в прошедшем году участвовали 92192 человека. В операциях африканских региональных организаций (Африканского союза, ECOWAS и SADC) участвуют 25572 человека. В 17 миссиях Европейского союза участвуют 5014 человек. В политических миссиях ОБСЕ в настоящее время участвуют до 1000 человек[iv].

Таким образом, масштаб участия региональных межгосударственных организаций (к которым относятся, в частности, ЕС, Африканский союз, НАТО, ОБСЕ и др.) в конфликтном урегулировании по масштабу контингентов сегодня сопоставим с собственными миротворческими операциями ООН.

Проблемы  участия региональных организаций в урегулировании конфликтов

В настоящее время порядка 70% всех миротворческих операций и миссий ООН сосредоточено на африканском континенте. В свою очередь, страны афркианского континента увеличили предоставление военных и полицейских контингентов для ООН с примерно 10000 в 2003 году до 35000 в 2013 году. Африканский вклад в контингенты операций ООН составляет сегодня до 40% от всех участников операций. Параллельно с этим еще порядка 40000 африканских военных участвуют в операциях, проводимых самими африканскими региональными организациями.

Сотрудники Департамента мира и безопасности Африканского Союза настаивают, что «пора прекратить считать «исключением» и начать считать правилом ситуации, когда не-ООНовские акторы проводят наступательные (силовые) операции еще до того, как ООН сумеет начать полномасштабную ООНовскую операцию».

На разных исторических этапах Африканский Союз и ECOWAS сыграли вполне самостоятельную роль в инициировании и проведении операций по поддержанию и по установлению мира в Центрально-Африканской Республике, Либерии, Судане и Южном Судане, а недавно – в Мали. При этом ООН обеспечила поддержку в той или иной (финансовой, политической, военной) форме практически всем операциям Африканского Союза. В свою очередь, почти все операции АС были в конечном счете со временем трансформированы в операции миротворцев ООН или совместные операции ООН-АС.

Вместе с тем, остаются нерешенные проблемы относительно характера и пределов применения силы со стороны международных организаций в региональных конфликтах. В 2013-2015 гг. в ходе операции в Демократической Республике Конго на основе резолюции 2098 СБ ООН была создана и задействована в боях Бригада силового вторжения (“Force Intervention Brigade (FIB)”). Впервые в истории мандатов ООН Бригаде вторжения была поставлена задача проведения наступательных операций и «нейтрализации вооруженных группировок». Бригада вторжения провела жесткие силовые действия на территории ДРК. Но эти действия, одновременно, вызвали определенную критику и недоверие в кругах самой ООН. Деятельность Бригады вторжения уже началась, а ключевые страны ООН (и прежде всего страны-постоянные члены СБ ООН) еще не пришли к консенсусному пониманию правил и пределов применения силы со стороны этого нового элемента в структуре ООНовских операций.

Есть и иного рода критика в адрес гибридных операций. Африканские организации (АС, ЭКОВАС) имеют тенденцию к раннему и самостоятельному вмешательству в конфликты в своем регионе, причем осуществляют именно силовое вмешательство, а затем почти всегда просят ООН и западные страны (иногда это ЕС) предоставить финансовую помощь, снаряжение и транспорт для переброски войск и продолжения операции. Получается, что ООН нередко приходится «подбирать осколки операции», которая начиналсь не под контролем ООН, и заново с трудом воссоздавать какой-то порядок и со-подчинение среди доставшихся от региональных организаций разрозненных контингентов, переподчиняемых затем ООН, и строить «гибридные» процедуры принятия решений.

Нередко африканские организации начинают операцию, на самом деле не «просчитав» ее до конца, и не имея достаточных ресурсов и стратегии выхода из операции. Они надеются, что «ООН подхватит» или «ЕС поможет». Более того, нередко происходит фактическое «выставление счета» в адрес ООН за операцию без предварительного согласования всех финансовых аспектов вмешательства. Наконец, поскольку предоставление контингентов Департаменту миротворческих операций ООН и операциям Африканского Союза происходит из одних и тех же источников, нередко возникает ненужная конкуренция за ресурсы или «двойной счет» предоставленных солдат, которые в ходе операции переподчиняются ООН и продолжают ее уже как «голубые каски».

Перспективность «гибридных» миссий нескольких организаций

Лига арабских государств (ЛАГ) продемонстрировала в 2011-2012 гг. интересный опыт региональной миротворческой миссии, направив совместную наблюдательную миссию арабских государств в Сирию в период разворачивавшейся гражданской войны. В миссии ЛАГ приняли участие представители 13 арабских государств и 6 суб-региональных организаций (включая Организацию исламского сотрудничества).

В ходе переговоров в 2013 году в Москве с Министром иностранным дел РФ делегация руководства Организации исламского сотрудничества (ОИС)  подтвердила готовность и заинтересованность ОИС в возможной организации совместных наблюдательных миссий, в том числе в Сирию.

Экспериментальная наблюдательная миссия ЛАГ и позиция ОИС ставит вопрос о возможности создания механизма «гибридных» (составных) наблюдательных миссий нескольких международных организаций в сложных конфликтах. У каждой регионально организации есть свои особенности и преимущества с точки зрения работы в каждом конкретном конфликте (знание местных языков и культурного контекста, религиозная принадлежность наблюдателей, наличие исторических связей со страной и регионом и пр.). ООН должна шире соединять усилия в организации наблюдательных миссий с ОДКБ, ШОС, ОИС, ЛАГ, АС в разных конфликтных регионах. Гибридные (составные) наблюдательные миссии оставляют за каждой региональной организацией возможность по-своему истолковывать и использовать результаты наблюдения, однако по крайней мере унифицируют тот начальный материал, с анализа которого разные организации начинают свой процесс принятия решений об отношении к данному конфликту и воздействию на него. Направление совместных наблюдательных миссий в конфликтные регионы может существенно помощь выработке общих подходов разных организаций и мирового сообщества в целом к урегулированию сложных кризисов.

Помимо совместных наблюдательных миссий возможно и создание гибридных миротворческих сил при соединении усилий и ресурсов ряда международных организаций. Как упоминалось, НАТО, ЕС, СНГ/ОДКБ на современном этапе создали или создают новые инструменты конфликтного урегулирования с силовыми компонентами – это разные формы сил кризисного реагирования.

НАТО в 2006–2007 гг. сформировало Силы ответного реагирования (NRF – NATO Response Force) в количестве 20 000 человек, а в 2015 г. приняло решение об их дальнейшем расширении. Европейский союз развивает собственные Силы быстрого реагирования в форме оперативно-тактических групп (CJTFs по 1500 человек в группе, сформировано пока три группы).

СНГ/ОДКБ сформировали сначала Коллективные силы быстрого развертывания для Центральной Азии (КСБР), затем, с 2009 г., Коллективные силы оперативного реагирования (КСОР) и, наконец, в 2012–2015 гг. Коллективные миротворческие силы ОДКБ (КМС в количестве 3600 человек).

Возможно (и даже перспективно) параллельное и совместное использование компонентов этих сил, причем инициативу и координацию в таком совместном применении должна обеспечить ООН, а само проведение объединенных операций требует мандата со стороны ООН.

Политика России и ОДКБ в отношении конфликтного урегулирования

России и ее союзникам, как представляется,  пришло время принять ключевые решения относительно миротворческой стратегии ОДКБ – основного международного военно-политического союза, созданного по инициативе Москвы. ОДКБ в настоящее время завершила формирование Коллективных миротворческих сил в количестве 3600 военных из 6 стран. Уже четырежды проходили совместные учения миротворческого контингента ОДКБ. Доктринально, в соответствии с пакетом миротворческих документов, принятых президентами стран ОДКБ,  новые Коллективные миротворческие силы предназначены для потенциального использования как на территории стран-членов по собственному решению организации, так и в любой другой точке планеты, в случае обращения с просьбой со стороны ООН.

Причем Департамент миротворческих операций ООН после подписания Меморандума с ОДКБ серьезно прорабатывает вопрос практического задействования контингентов и военных ресурсов ОДКБ в операциях ООН. Заместитель Генерального секретаря ООН по миротворчеству Эрве Ладсус и руководители отделов Департамента миротворческих операций ООН несколько раз побывали в 2014-2015 гг. в Москве, провели переговоры с Генеральным секретарем ОДКБ и его заместителями. В Секретариате и Объединенном Штабе ОДКБ создана большая Рабочая группа по миротворчеству, прорабатывающая правовые и практические аспекты подключения ОДКБ к операциям в конфликтных регионах. Понятно, что ОДКБ, которую зарубежные партнеры, да и некоторые страны-участники нередко обвиняют в пассивности и бездействии, может быть заинтересована в подключении к реальным операциям. Однако в политическом плане остается вопросом, готова ли ОДКБ к доктринальному и практическому расширению зоны своей ответственности и направлению контингентов (для начала пусть небольших) в операции ООН где-нибудь на Ближнем Востоке или в Африке? С одной стороны, президенты стран ОДКБ гораздо легче могут согласиться на использование военной силы ОДКБ и демонстрацию ее результативности на других далеких континентах, чем на собственной территории в конфликтах, подобных киргизским переворотам или межэтническим таджикско-киргизско-узбекским столкновениям. Но, с другой стороны, внутреннее общественное мнение и баланс политических сил в ряде стран ОДКБ могут оказаться не готовыми к поддержке глобализации роли организации и ее выходу в подлинно глобальную политику.

Отметим, что у России в последнее десятилетие накопились претензии и к ООН, и к ОБСЕ относительно использования миротворческого вмешательства в конфликты в политических целях. Мандат на операцию ООН в Ливии, который был сформулирован как «создание воздушной бесполетной зоны в целях защиты мирного населения» привел на практике к поддержке контингентами под знаменами ООН ливийской оппозиции, устранению президента и смене политического режима[v]. Собственно, смена политического режима, которая никогда не фигурировала в мандатах операций, стала результатом операций под флагами ООН также в Афганистане и в Ираке. Такой же сценарий может быть разыгран и в отношении Сирии. Удачная российская политическая инициатива по ликвидации сирийского химического арсенала силами мирового сообщества отложила на год вопрос об операции ООН по прекращению гражданской войны в Сирии. Но эта отсрочка закончилась, и снова в повестке дня ставится вопрос: удастся или ООН и другим международным организациям соблюсти нейтральность между режимом и оппозицией в Сирии, или, как это было в Ливии, «миротворческие» процедуры окажутся формой поддержки оппозиции?[vi]

Этот же вопрос остро встает в отношении роли международных организаций в конфликте вокруг Украины. ОБСЕ в настоящее время развернула наблюдательную миссию в Украине, сначала до 500, а теперь уже до 1000 человек, которая, как и миссии МВФ, Совета Европы и ряда других международных организаций, имеет опредленные проблемы с соблюдением нейтральности в отношении сторон конфликта.  Россия в течение первых месяцев острой стадии украинского конфликта заняла жесткую позицию против интернационализации конфликтного урегулирования, заблокировала планы направления наблюдательных миссий ООН, голосовала против миссии ОБСЕ. Однако сейчас, когда Москва ведет диалог с новой украинской властью, как представляется, пришло время и для некоторой эволюции российской позиции в направлении призания необходимости посреднической роли международных организаций в украинском урегулировании.

Возможно, следует активнее опереться на авторитет и механизмы Международного Красного Креста, Центра предотвращения конфликтов  и наблюдательной миссии ОБСЕ, международных правозащитных организаций в продвижении требований прекратить нарушение прав человека и карательные операции на Востоке Украины.

ООН получила в последние годы предложения относительно использования трех параллельно созданнх инструментов вмешательства в конфликты – Сил ответного реагирования НАТО, оперативно-тактических соединений Евросоюза и Коллективных миротворческих сил ОДКБ. Возможно параллельное или совместное применение компонентов этих сил по мандатам ООН. НАТО и Евросоюз уже ведут так называемые гибридные (совмещенные) операции с ООН. Встает вопрос о подключении ОДКБ к таким операциям.

Необходима серьезная взвешенная позиция относительно эволюции ОДКБ в направлении подключения к международному миротворчеству. В этом есть плюсы и минусы, и их необходимо оценить. Но в целом создание Коллективных миротворческих сил ОДКБ и развитие диалога ОДКБ с ООН создают новые возможности для развития российской роли и влияния в региональном и глобальном масштабе.

В мировой практике конфликтного урегулирования заметна тенденция к повышению роли и масштабов участия региональных международных организаций наряду с ООН (а все чаще и вместо ООН или по поручению ООН) в операциях в конфликтных регионах. Тенденция к расширению и переделу зон ответственности региональных организаций простирается и на пост-советское пространство.

Пост-советское пространство на глазах перестает быть полем преимущественного влияния России, и необходима серьезная работа по повышению роли новых региональных акторов (Евразийского Союза, ОДКБ, ШОС), в которых роль России велика, для сохранения и расширения влияния. Однако это не должна быть новая «игра с нулевой суммой» по принципу «либо мы, либо они». Нужны новые формы активного взаимодействия с ООН, ОБСЕ, НАТО, ЕС, другими международными организациями по поводу совместного участия в процессах конфликтного урегулирования в регионах, в которых у России есть собственные законные интересы.

Перспективы системного решения задач кризисногго реагирования и  урегулирования конфликтов

На настоящий момент ни в регионе Евразии, ни в Африке, ни в мире в целом не существует единой системы кризисного реагирования и урегулирования конфликтов. Поле миротворчества не сводится к деятельности ООН, а включает механизмы кризисного урегулирования и подходы различных групп стран и организаций.

Система миротворческой деятельности ООН во взаимосвязи с другими акторами должна в миротворческой сфере решать ряд взаимосвязанных задач:

налаживание системы конфликтогенного мониторинга и превентивных предотвращающих вооруженный конфликт действий, превентивной дипломатии;

эффективное международное посредничество, в том числе совместные миссии нескольких международных организаций;

совершенствование коллективной системы принятия политических решений по вмешательству в конфликты (проблема легитимации вмешательства);

создание и поддержание гибкого арсенала средств вмешательства (от гуманитарной помощи до военной силы);

решение проблемы постконфликтного урегулирования, стабилизации, гуманитарной помощи, восстановления мирной жизни в конфликтном регионе;

содействие в ликвидации корней конфликта (социальных, экономических, политических и др.) в целях предотвращения его возобновления.

Далеко не очевидно, что все эти задачи решаемы с помощью и в рамках одного организационного формата Департамента миротворческих операций ООН. Скорее следует признать, что международные системы кризисного реагирования и конфликтного урегулирования должны быть составными – реалистично включать элементы и уже существующие ресурсы разных международных организаций, распределять между ними и координировать соответствующие функции.

Несмотря на определенный кризис отношений Россия-Запад в связи с событиями на Украине и в Крыму, миротворческое взаимодействие России и стран Запада в конфликтных регионах остается достаточно вероятной среднесрочной перспективой. Ни Россия, ни Запад не намерены отступаться от попыток урегулирования с учетом собственных интересов одних и тех же конфликтных ситуаций (на Южном Кавказе, в Молдавии, в Центральной Азии, на Украине, вокруг Ирана, на Ближнем Востоке).

При этом роль Организации Объединенных Наций как единственной межгосударственной организации универсального глобального представительства в сфере обеспечения международного мира и безопасности остается уникальной. Россия это в полной мере признает, сохраняет приверженность развитию несиловых механизмов урегулирования конфликтов и активно взаимодействует с ООН в обеспечении международной стабильности и мира.

[i] Uniting Our Strengths for Peace – Politics, Partnership and People/ Report of the High-level Independenrt Panel on United Nations Peace Operations/ UN Document released on 16 June 2015, New York, UN. – 94 p.

[ii] Проявления и последствия столкновения интересов России, США и других держав на поле миротворческих операций подробно анализируются в монографии: Никитин А.И. Конфликты,терроризм, миротворчество. – М.: Навона, 2009. – 194 с.

[iii] Данные Департамента миротворческих операций  ООН по состоянию на 31 октября 2014 г.

[iv] Данные по миссиям региональных организаций предоставлены германским Центром по подготовке германских участников миротворческих операций – ZIF-Zentum, Berlin, FRG.

[v] См. Резолюцию СБ ООН №1973 от 17.03.2011. – Документ ООН UN Security Council Resolution    S/Res/1973 (2011) /

[vi] См. Резолюцию СБ ООН №2235 от 07.08.2015 – Документ ООН S/Res/2235 (2015).

Автор:  А.И. Никитин

Источник:  ЦПМИ