Европейское пространство свободы, безопасности и правосудия и миграционный... 43

УДК 341.16 Вадим ВОЙНИКОВ1

ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРОСТРАНСТВО СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ И МИГРАЦИОННЫЙ КРИЗИС В ЕВРОПЕ

Аннотация. Целью настоящей статьи является обзор и краткий анализ текущих изме- нений законодательства ЕС в сфере свободы, безопасности и правосудия, вызванных Евро- пейским миграционным кризисом 2015 г. В статье анализируются изменения законодатель- ства, имеющие отношение к европейскому пространству свободы, безопасности и правосу- дия (ЕПСБП), вызванные иммиграционным кризисом 2015 г. Утверждается, что кризис вы- явил целый ряд системных ошибок в области управления внешними границами, которые вынудили государства – члены ЕС существенно пересмотреть свою политику. В статье рас- сматриваются основные направления реформирования законодательства ЕС в указанной области, выявлены главные тенденции, а также рассмотрены ключевые законопроекты в указанной сфере. Анализ законодательных инициатив показывает то, что реформирование затрагивает главным образом сферы пограничного контроля, иммиграции, предоставления убежищ и визовой политики. Автор приходит к выводу о том, что реакция Европейского Союза на миграционный кризис свидетельствует о его желании укрепить ЕПСБП посредст- вом усиления наднациональной составляющей его механизмов, однако государства – члены ЕС не всегда готовы отказываться от части своего суверенитета в такой чувствительной для них области.

Ключевые слова: Европейское пространство свободы, безопасности и правосудия, ми- грационный кризис, миграция, убежища, пограничный контроль.

В 2013 г. мы уже обращались к вопросам, связанным с развитием ЕПСБП в све- те кризисных явлений в ЕС в начале второго десятилетия XXI века [Войников, 2013: 82]. Поводом для этого послужили события, связанные с массовым притоком нелегальных иммигрантов в Италию и последовавший за этим франко-итальянский конфликт.

Весной 2011 г. несколько десятков тысяч нелегалов из стран Северной Африки прибыли на итальянский остров Лампедуза [Зонова, 2011]. Италия, не получив за-

© Войников Вадим Валентинович – кандидат юридических наук, доцент кафедры между- народного и европейского права Балтийского Федерального универси- тета им. И. Канта. Адрес: 236041, г. Калининград, ул. А. Невского, 14. E-mail: voinicov@yandex.ru DOI: http://dx.doi.org/ 10.15211/soveurope220174354

Вадим Войников 44 прошенной поддержки из ЕС, приступила к выдаче иммигрантам документов, дающих право свободно передвигаться по территории всего шенгенского простран- ства. С указанными документами иммигранты направились во Францию, в ответ на это французские власти временно восстановили контроль на границе с Италией в районе города Вентимилья с целью недопущения на свою территорию североафри- канских иммигрантов [Соколов, 2011].

Однако в тот момент невозможно было представить какие масштабы приобре- тёт европейский миграционный кризис!

В 2015 г. было зафиксировано 1 820 000 случаев нелегального въезда на терри- торию государств – членов ЕС[Frontex Risk ...., 2016], что в шесть раз превышает аналогичный показатель за предыдущий год и в тринадцать раз превышает показа- тель за 2011 г., когда происходили события в Лампедузе [FRAN Quarterly..., 2011].

Таким образом, само понятие “европейский миграционный кризис 2015 года” можно определить как ситуацию, связанную со значительным увеличением потока нелегальных иммигрантов из регионов Северной Африки, Ближнего Востока и Южной Азии в страны ЕС, а также неготовностью Европейского Союза к сдержи- ванию и эффективному распределению указанного потока.

Европейский миграционный кризис повлёк за собой такие последствия, при ко- торых Европейский Союз вынужден был не только предложить отдельные законо- дательные инициативы, а провести масштабную реформу всей политики в области пространства свободы, безопасности и правосудия.

ЕПБСП представляет собой одну из политик ЕС, направленную на обеспечение свободного передвижения лиц во взаимосвязи с контролем внешних границ, пре- доставлением убежища, иммиграцией, а также предотвращением преступности и борьбы с нею [Treaty on European Union, 2009].

ЕПБСП традиционно включает в себя три относительно самостоятельные сфе- ры, которые соответственно обозначаются, как “свобода”, “безопасность”, “право- судие”. В рассматриваемом контексте в понятие “свобода” входит свобода пере- движения граждан, пограничный контроль, иммиграция, предоставление убежища; в понятие “безопасность” – обеспечение внутренней и внешней безопасности (борьба с организованной преступностью, терроризмом, торговлей наркотиками и т.д.); в понятие “правосудие” – осуществление тесного взаимодействия и правовой помощи по гражданским и уголовным делам.

Первым формальным ответом ЕС на вызовы, обусловленные миграционным кризисом, следует назвать Сообщение Европейской Комиссии от 13 мая 2015 года, получившее название “Европейская повестка дня по миграции” [Communication ....... A European Agenda on Migration, 2015].

Европейская Комиссия обозначила ряд законодательных и организационных мер, которые должны способствовать более эффективной борьбе с нелегальной иммиграцией и условиями, способствующими её росту [Войников, 2015: 73].

Однако по сути “Европейская повестка дня по миграции” во многом повторяет меры, обозначенные Европейской Комиссией с самого начала формирования общей иммиграционной политики ЕС [Потемкина, 2015: 29].

Европейская Комиссия назвала четыре направления реформ, которые должны были улучшить миграционную ситуацию в Европе (Four Pillars to Manage Migra- tion Better): борьба с нелегальной иммиграцией; управление границами; система предоставления убежищ и система легальной иммиграции.

Европейское пространство свободы, безопасности и правосудия и миграционный... 45

Европейская повестка дня по миграции дала направления реформирования ЕПСБП, которое в дальнейшем было дополнено и конкретизировано с учётом из- менения политической ситуации.

На сегодняшний день можно выделить следующие направления реформирова- ния ЕПСБП, обусловленные миграционным кризисом 2015 года:

‒ реформа законодательства о границах; ‒ реформа законодательства о предоставлении убежища; ‒ реформа иммиграционного законодательства; ‒ реформа визового законодательства.

Реформа законодательства о границах

Анализ европейской повестки дня показывает то, что Европейский Союз наме- тил существенное реформирование всей системы пограничного контроля, как в об- ласти охраны внешних границ, так и в сфере пограничных проверок.

Ключевой инициативой в данной сфере следует назвать создание Европейской пограничной и береговой службы.

14 сентября 2016 г. посредством т. н. письменной процедуры был принят регла- мент о Европейской пограничной и береговой службе (ЕПБС) [Regulation (EU) 2016/1624, 2016].

Вопреки своему названию Европейская пограничная и береговая служба не яв- ляется новым органом ЕС. Исходя из смысла статьи 3 регламента о ЕПБС No2016/1624 Европейская пограничная и береговая служба является децентрализо- ванным механизмом, состоящим из двух компонентов: наднационального в виде Агентства Европейской пограничной и береговой службы (бывшее Агентство Фронтекс) и национального в виде пограничных и береговых службы государств – членов ЕС.

Ранее действующее законодательство также выделяло два звена в области охра- ны границ: национальные пограничные службы и Агентство Фронтекс, отвечающее за координацию деятельности национальных служб. Однако даже формально ука- занные звенья не были объединены в одну систему.

Новый регламент концептуально изменил систему управления внешними гра- ницами [Rosenfeldt, 2016].

Ныне действующее законодательство предусматривает создание формально общей системы пограничного контроля, в которой часть функций реализуется на уровне ЕС Агентством ЕПБС посредством формирования технической и оператив- ной стратегии, а основная часть функций реализуется государствами – членами ЕС, при этом деятельность национальных пограничных служб должна соответствовать общеевропейской стратегии.

Основная цель ЕПБС состоит в выработке и осуществлении т.н. европейской системы комплексного управления внешними границами (European integrated border management). При этом реализация европейской системы комплексного управления внешними границами осуществляется в соответствии с принципом об- щей ответственности (Shared responsibility) Агентства ЕПБС и национальных погра- ничных служб государств-членов. При этом основная ответственность за охрану и контроль внешних границ возлагается в первую очередь на государства-члены, кото- рые выполняют данные функции в своих интересах и интересах всего Союза.

Вадим Войников 46

Анализ регламента о ЕПБС позволяет сделать вывод о том, что посредством данной реформы ЕС усиливает наднациональный компонент в системе управления общими границами. При этом основная ответственность по охране внешних гра- ниц, как и прежде, возлагается на государства-члены.

Вместе с тем ЕС, сохраняя независимость национальных пограничных ве- домств, фактически обязывает их действовать в соответствии с общесоюзными правилами. Одним из наиболее ярких примеров этого является т.н. право на вмеша- тельство (Right to intervene).

Согласно статье 19 Регламента, в исключительных ситуациях, требующих срочных действий, Совет на основе предложения Комиссии вправе принимать ре- шение о мерах по ликвидации чрезвычайной ситуации на внешней границе. При этом такие мероприятия должны реализовываться Агентством ЕПБС совместно с заинтересованным государством – членом ЕС.

Такое решение обязательно для государства – члена ЕС, однако Агентство ЕПБС обязано согласовывать с ним оперативный план по осуществлению погра- ничных мероприятий. При этом отказ заинтересованного государства-члена от ис- полнения решения Совета влечёт для такой страны санкции в виде временного вос- становления контроля на внутренних границах.

Представляется, что данное положение не в полной мере соответствует осново- полагающему праву ЕС.

В соответствии со статьей 5 (1) договора о ЕС Европейский Союз осуществляет свои функции в соответствии с принципом делегированных полномочий, согласно которому Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных этими договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в договорах, принад- лежит государствам-членам. Положения договора о функционировании ЕС не де- легируют Союзу компетенцию в области охраны государственных границ, соответ- ственно ЕС не вправе давать государствам-членам обязательные для исполнения указания в данной области.

В связи с этим положения регламента, касающиеся “права на вмешательство”, можно квалифицировать как попытку со стороны ЕС вторгнуться в сферу нацио- нального суверенитета.

Создание Европейской пограничной и береговой службы предполагает расши- рение полномочий Агентства ЕПБС, увеличение его финансирования и штата. В соответствии с регламентом на Агентство ЕПБС возлагаются обязанности по соз- данию международной пограничной группы быстрого реагирования в составе как минимум 1500 сотрудников национальных пограничных служб, которые должны быть мобилизованы по решению Агентства в течение пяти рабочих дней (статья 20 регламента).

Европейский миграционный кризис вызвал также изменения в области органи- зации пропуска через внешние границы Союза.

Помимо реформирования Агентства Фронтекс европейская повестка дня по ми- грации предусматривала модификацию ранее внесенного законопроекта, получив- шего название “умные границы” (Smart borders).

6 апреля 2016 г. Европейская Комиссия подготовила новый пакет законопроек- тов по внедрению программы “умные границы”. Новый пакет состоит из двух за- конопроектов: регламента о создании системы регистрации въезда/выезда [Proposal

Европейское пространство свободы, безопасности и правосудия и миграционный... 47

for a Regulation ......, 2016d] и регламента о внесении изменений в Шенгенский ко- декс о границах в части использования системы регистрации въезда/выезда [Pro- posal for a Regulation ......, 2016c].

Система регистрации въезда/выезда позволяет записывать и сохранять инфор- мацию о дате, времени и месте въезда и выезда иностранного гражданина для целей подсчёта продолжительности его пребывания в шенгенском пространстве. В случае превышения разрешённого срока пребывания система автоматически подаст соот- ветствующий сигнал правоохранительным органам государств – членов ЕС.

Посредством введения мер регистрации въезда/выезда ЕС пытается сделать систему организации пропуска физических лиц через внешние границы Союза бо- лее эффективной, что, в свою очередь, позволит, с одной стороны, улучшить поря- док пересечения границы законопослушными гражданами, а с другой ‒ повысить уровень борьбы с нелегальной иммиграцией.

Реформа законодательства о предоставлении убежища

Согласно Европейской повестке дня по миграции, одним из ключевых меро- приятий в рамках ответа на миграционный кризис в Европе должно стать улучше- ние системы убежища на территории ЕС.

6 апреля 2016 г. Европейская комиссия подготовила Сообщение для Европей- ского парламента и Совета ЕС о путях реформировании Общей Европейской сис- темы предоставления убежища и расширения легальных путей в Европу [Communi- cation ....., 2016c].

Указанное Сообщение следует рассматривать как план по дальнейшей импле- ментации мер в области убежища и легальной иммиграции, предусмотренных Ев- ропейской повесткой дня по миграции. С точки зрения структуры в сообщении можно выделить два основных блока: меры, касающиеся реформирования европей- ской системы предоставления убежища, и меры, касающиеся реформирования им- миграционной политики ЕС.

В области европейской системы предоставления убежища Комиссия выделила пять приоритетных направлений.

1. Создание устойчивой и справедливой системы для определения государства- члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища (Дублинские критерии).

2. Достижение большей конвергенции и предотвращение практики обращения за убежищем в нескольких странах (Asylum shopping).

3. Предотвращение практики нелегального перемещений лиц, ищущих убежища внутри ЕС.

4. Реформирование службы по оказанию содействия в предоставлении убежищ (European Asylum Support Office (EASO).

5. Расширение возможностей европейской дактилоскопической системы (Eurodac).

В рамках реализации мероприятий, предусмотренных Сообщением Комиссии от 6 апреля 2016 года, за короткий период Европейская Комиссия подготовила семь законопроектов по ключевым вопросам общей европейской системы предоставле- ния убежищ:

Вадим Войников 48

1. Проект новой редакции Регламента No 604/2013 Европейского парламента и Совета ЕС, устанавливающего критерии и механизмы определения государства- члена ЕС, ответственного за рассмотрение запроса о предоставлении убежища (Дублин III) [Proposal for a Regulation ....., 2016e].

2. Проект Регламента Европейского парламента и Совета ЕС об Агентстве Ев- ропейского Союза по вопросам убежища [Proposal for a Regulation ....., 2016f].

3. Проект нового Регламента Европейского парламента и Совета ЕС, устанавли- вающего Европейскую дактилоскопическую систему [Proposal for a Regulation ....., 2016g].

4. Проект Регламента Европейского парламента и Совета ЕС, устанавливающе- го общую процедуру международной защиты в ЕС [Proposal for a Regulation ....., 2016h].

5. Проект Регламента Европейского парламента и Совета ЕС о стандартах для квалификации граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве лиц, ну- ждающихся в международной защите (Квалификационный регламент) [Proposal for a Regulation ....., 2016i].

6. Проект директивы Европейского парламента и Совета ЕС об установлении стандартов приёма лиц, ходатайствующих о международной защите [Proposal for a Directive ....., 2016a].

7. Проект Регламента Европейского парламента и Совета ЕС, устанавливающе- го Союзную систему по переселению лиц, нуждающихся в международной защите [Proposal for a Regulation ..... , 2016j].

Предложенные законопроекты позволяют сделать вывод о том, что Европейская Комиссия намерена осуществить полномасштабную реформу системы предостав- ления убежищ в ЕС, которая будет охватывать практически все аспекты данной политики. Планируемая реформа предполагает усиление наднациональной состав- ляющей в политике предоставления убежища в рамках Европейского Союза. Ха- рактерной особенностью является также изменение формы правового регулирова- ния. Если нормативные акты в первоначальный период развития политики предос- тавления убежищ принимались в форме директив, то сейчас основным источником права являются регламенты. Данное обстоятельство вызвано тем, что директивы в области убежища содержали слишком широкие возможности для их произвольной имплементации, что породило значительные расхождения в правовом регулирова- нии предоставления убежищ между различными государствами – членами ЕС [Trauner, Servent, 2015].

Реформа иммиграционного законодательства

Второй блок мероприятий, предусмотренных Сообщением Комиссии от 6 апре- ля 2016 г., касался повышения эффективности политики ЕС в области легальной иммиграции.

Миграционный кризис 2015 года продемонстрировал необходимость совершен- ствования политики в отношении легальной иммиграции, посредством которой бы- ли бы расширены пути переезда в страны ЕС для законопослушных граждан. По мнению Европейской Комиссии, наличие легальных путей переезда в Европу за- ставило бы многих иммигрантов отказаться от рискованных и незаконных путеше- ствий в страны ЕС и использовать легальные пути. Таким образом, развитие ле-

Европейское пространство свободы, безопасности и правосудия и миграционный... 49

гальной иммиграции можно рассматривать как одно из средств борьбы с незакон- ной иммиграцией.

В области легальной иммиграции Европейская Комиссия обозначила пять ос- новных мероприятий:

1. Реформа законодательства о привлечении высококвалифицированных спе- циалистов (Директива о Европейской голубой карте).

25 мая 2009 года была принята директива, касающаяся условий въезда и пребы- вания иностранцев с целью трудоустройства для выполнения высококвалифициро- ванной работы [Council Directive 2009/50/EC, 2009].

Данная директива устанавливает гармонизированную систему въезда и трудо- устройства на территории ЕС высококвалифицированных специалистов из третьих стран. Было бы ошибкой считать то, что реформа законодательства о голубой карте вызвана миграционным кризисом 2015 года. Очевидно, что целевая группа, на ко- торую рассчитана система Европейской голубой карты, не соответствует тем катего- риям иммигрантов, которые в массовом порядке нелегально прибыли в страны ЕС.

Скорее всего, реформирование системы Европейской голубой карты связано с объективными причинами, возникшими в период имплементации данной системы.

В июне 2016 года Комиссия представила новый проект директивы о Европей- ской голубой карте [Proposal for a Directive ....., 2016b].

Проект новой директивы предлагает более гармонизированный, упрощенный и рациональный подход к привлечению высококвалифицированных работников в страны ЕС, что должно привести к повышению эффективности и привлекательно- сти данной системы.

2. Меры по привлечению инновационных предпринимателей в ЕС. Данная мера направлена на привлечение в страны ЕС предпринимателей из третьих стран, готовых развивать сферу высоких технологий, а также реализовы- вать иные инновационные проекты.

Исходя из анализа сообщения Комиссии от 6 апреля 2016 года следует, что сама Комиссия пока не определила правовую форму реализации данной идеи. Возмож- но, это будет реализовано посредством разработки общеевропейских правил, ка- сающихся привлечения иностранных предпринимателей в сферу инноваций.

3. Развитие более последовательной и эффективной модели правового регули- рования миграции на уровне ЕС.

Данная мера, как и предыдущая, в сообщении Комиссии не конкретизирована. Комиссия признала необходимым приступить к исследованию вопроса о воз- можной разработке механизма на уровне ЕС, который будет направлен на улучше- ние прозрачности и облегчения согласования между потенциальными мигрантами и работодателями.

В рамках обозначенного мероприятия можно также назвать принятие в мае 2016 года новой директивы об условиях въезда и пребывания иностранцев для на- учных, учебных и иных целей [Directive (EU) 2016/801, 2016], которая устанавлива- ет новые правила въезда иностранцев для осуществления научной и учебной дея- тельности. Данная директива должна заменить соответствующие директивы в об- ласти научной [Council Directive 2005/71/EC, 2005] и учебной иммиграции [Council Directive 2004/114/EC, 2004].

4. Развитие сотрудничества с третьими странами, главным образом со странами – донорами иммиграции в ЕС.

Вадим Войников 50

Сотрудничество со странами – донорами иммиграции и со странами транзита является одним из ключевых элементов любой иммиграционной политики. В дан- ном отношении Европейская Комиссия не предложила никаких принципиально но- вых идей, подтвердив необходимость и значимость данного сотрудничества.

5. Развитие политики ЕС в области интеграции иммигрантов в принимающее сообщество.

Эффективная система интеграции иммигрантов в принимающее сообщество также является постоянным элементом любой иммиграционной политики.

В сообщении от 6 апреля 2016 года Комиссия ещё раз отметила важность эф- фективной интеграции легальных иммигрантов как в свете недавних проблем, вы- званных миграционным кризисом, так и в свете будущих проблем, связанных с миграцией. Кроме того, Комиссия выразила намерение активизировать свою работу по интеграции иностранцев посредством подготовки плана действий ЕС по инте- грации, который был представлен 7 июня 2016 года [Communication ...... , 2016b].

В целом план по интеграции предусматривает стандартный перечень мероприя- тий, связанных с обеспечением доступа иммигрантов к образованию, здравоохра- нению, языковым курсам, расширение возможности для трудоустройства и т.д.

В качестве новеллы следует назвать увязку программ интеграции с т.н. евро- пейской схемой переселения (European resettlement scheme) и со схемой переселе- ния иммигрантов в рамках договоренностей между ЕС и Турцией1. Под указанной системой следует понимать перемещение иностранных граждан, нуждающихся в международной защите, с территории третьей страны в страны ЕС. В этой связи Комиссия предлагает осуществлять начальные мероприятия по интеграции имми- грантов на ранних стадиях – до отъезда и до прибытия в страны ЕС (Pre- departure/pre-arrival measures).

Реформа визового законодательства

Причина реформирования визового законодательства связана с двумя обстоя- тельствами: европейским миграционным кризисом и продолжением процесса визо- вой либерализации со странами Восточной Европы.

Весной 2016 года Европейская Комиссия представила ряд законопроектов об отмене визовых требований для граждан Грузии, Украины, Турции и частично при- знанного государства Косово. Однако, по мнению ряда государств – членов ЕС, в условиях текущего миграционного кризиса отмена визовых требований в отноше- нии граждан указанных выше стран представлялась весьма рискованным шагом.

В этой связи Европейская Комиссия приняла решение пересмотреть сущест- вующий механизм приостановки безвизового режима (Visa suspension mechanism) [Proposal for Regulation ....., 2016k].

Первоначально механизм приостановки безвизового режима был введён в 2013 году в соответствии с регламентом Совета и Парламента No1289/2013 [Regulation (EU) No 1289/2013, 2013]. Данный механизм предусматривал условия, а также про- цедуру временного восстановления визового режима в отношении граждан третье- го государства.

1 См. EU-Turkey statement, 18 March 2016, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press- releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/

Европейское пространство свободы, безопасности и правосудия и миграционный... 51

Предложенный Комиссией в мае 2016 года законопроект предусматривал уп- рощение процедуры восстановления визового режима, а также сокращение сроков для рассмотрения данного вопроса. Основная цель изменения механизма времен- ного восстановления визового режима заключалась в том, чтобы усилить данный механизм и сделать его более гибким и доступным для государств-членов.

Компромисс по законопроекту был достигнут между Советом, Парламентом и Комиссией 7 декабря 2016 года1.

В итоговом варианте документа были расширены основания для приостановки безвизового режима, сокращены сроки и упрощена процедура принятия соответст- вующего решения. Кроме того, с шести до двух месяцев сокращен период, на осно- ве которого делается оценка наличия обстоятельств для временного восстановле- ния визового режима.

Следует отметить то, что данный механизм имеет общее применение и распро- страняется на все государства, независимо от способа установления безвизовых отношений.

Очевидно, что посредством изменения механизма временного восстановления визового режима Европейская Комиссия старается обеспечить баланс между необ- ходимостью укрепления внешних границ и желанием продолжить политику визо- вой либерализации в отношении “лояльных” государств.

Принятие регламента Совета и Парламента об изменении механизма временно- го восстановления визового режима формально открывает путь для завершения процедуры визовой либерализации для Украины и Грузии. Вместе с тем, во- первых, изменение механизма временного восстановления визового режима не яв- ляется гарантией отмены виз для указанных государств, во-вторых, даже в случае введения безвизового режима его сохранение не может быть гарантированным.

На основе анализа рассмотренных проектов изменений законодательства в сфе- ре ЕПБСП можно сделать вывод о том, что реформирование было направлено главным образом на сферу миграции, пограничного контроля, визовой политики и политики предоставления убежища, т.е. тех сфер, которые традиционно относятся к первому элементу пространства – “свобода”. При этом два остальных элемента “безопасность” и “правосудие” пока не затрагиваются существенным образом.

Текущий миграционный кризис является самым серьёзным вызовом за все вре- мя существования ЕПБСП, который способен поставить по угрозу саму идею про- странства без внутренних границ.

Реакция Европейского Союза на миграционный кризис свидетельствует о жела- нии ЕС укрепить ЕПБСП посредством усиления наднациональной составляющей его механизмов. Иными словами, ЕС пытается повысить роль наднациональных институтов в осуществлении политики в рассматриваемой нами области.

Данная идея поддерживается не всеми государствами-членами, которые стре- мятся сохранить контроль в такой чувствительной сфере, как регулирование поряд- ка въезда и передвижения иностранцев. По данной причине принятие многих зако- нопроектов в сфере реформирования ЕПБСП осложняется непростыми согласи- тельными процедурами. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что госу-

1 См. Visa suspension mechanism: Council confirms agreement with Parliament, http://www. consilium. europa.eu/en/press/press-releases/2016/12/07-visa-suspension-mechanism/

Вадим Войников 52 дарства-члены по-прежнему сохраняют ключевую роль в реализации политики в области ЕПБСП [Trauner, Servent, 2015].

Представляется, что намеченные реформы могут привести к необходимости пе- ресмотра учредительных договоров ЕС, поскольку дальнейшее движение на пути усиления роли его институтов в ЕПБСП будет невозможным ввиду ограниченности компетенции самого Союза. При этом реформа конституционных основ ЕС в на- стоящий момент представляется трудноосуществимой задачей ввиду усиления ро- ли евроскептиков в странах ЕС.

Список литературы Войников В.В. (2015) Правовые аспекты политики Европейского союза по борьбе с незаконной иммиграцией // Балтийский регион. 2015. No 4 (26). С. 73–89,

Войников В.В. (2013) Кризис в Европе и проблема реформирования законодательства в сфере ев- ропейского пространства свободы, безопасности и правосудия // Большая Европа в глобальном мире: новые вызовы – новые решения / Под ред. Ал. А. Громыко, М.: Ин-т Европы РАН, с. 82–93

Зонова Т. (2011) Италия: вызовы иммиграции, URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=52#top (дата обращения: 26.12.2016)

Потемкина О.Ю. (2015) “Европейская повестка дня по миграции” – новый поворот в иммиграци- онной политике ЕС? // Современная Европа. No 4 (64). С. 29.

Соколов А. (2011) Выдержит ли остров Лампедуза? // Вся Европа, No4 (54), 2011, URL: http://www.alleuropa.ru/viderzhit-li-ostrov-lampeduza (дата обращения: 26.12.2016)

References Communication from the commission to the European parliament and the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions a European Agenda on Migration, 2015// URL: https://ec.europa.eu/anti- trafficking/sites/antitrafficking/files/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf (accessed date: 05.09.2016).

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council towards a reform of the common European asylum system and enhancing legal avenues to Europe COM/2016/0197 final, 2016a, URL:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0197&from=en (accessed date: 26.12.2016).

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Action Plan on the integration of third country nationals COM(2016) 377, 2016b.

Consolidated version of the Treaty on European Union. OJ C 326, 26.10.2012, p. 13–390. Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service, Official Journal L 375, 23.12.2004, p. 12–18.

Council Directive 2005/71/EC of 12 October 2005 on a specific procedure for admitting third-country nationals for the purposes of scientific research, Official Journal L 289 , 03/11/2005 P. 0015 – 0022.

Council Directive 2009/50/EC of 25 May 2009 on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualified employment, Official Journal L 155, 18.6.2009, p. 17–29.

Directive (EU) 2016/801 of the European Parliament and of the Council of 11 May 2016 on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of research, studies, training, voluntary service, pupil exchange schemes or educational projects and au pairing, Official Journal L 132, 21.5.2016, p. 21–57.

EU-Turkey statement, 18 March 2016, URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press- releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/ (accessed date: 24.12.2016).

Европейское пространство свободы, безопасности и правосудия и миграционный... 53

Florian Trauner Ariadna Ripoll Servent The Communitarization of the Area of Freedom, Security and Justice: Why Institutional Change does not Translate into Policy Change, http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/jcms.12397/full (accessed date: 26.12.2016).

FRAN Quarterly Issue 4 October–December 2011, URL: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/FRAN_Q4_2011.pdf (accessed date: 26.12.2016).

Frontex Risk analysis for 2016 //URL: URL: http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Annula_Risk_Analysis_2016.pdf (accessed date: 26.12.2016).

Herbert Rosenfeldt. Establishing the European Border and Coast Guard: all-new or Frontex reloaded? URL: http://eulawanalysis.blogspot.ru/2016/10/establishing-european-border-and-coast.html (accessed date: 26.12.2016).

Potemkina O.U. (2015) Europeiskay povestka dny po migracii – noviy povorot v immigracionnoi politike ES // Sovremennay Europa. 2015. No 4 (64). С. 29.

Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council laying down standards for the reception of applicants for international protection COM/2016/0465 final - 2016/0222 (COD), 2016a.

Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly skilled employment COM(2016) 378, 2016b.

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 2016/399 as regards the use of the Entry/Exit System. COM/2016/0196 final - 2016/0105 (COD), 2016c.

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Entry/Exit System (EES) to register entry and exit data and refusal of entry data of third country nationals crossing the external borders of the Member States of the European Union and determining the conditions for access to the EES for law enforcement purposes and amending Regulation (EC) No 767/2008 and Regulation (EU) No 1077/2011. COM/2016/0194 final - 2016/0106 (COD), 2016d.

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person COM/2016/0270 final/2 - 2016/0133 (COD), 2016e.

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Union Agency for Asylum and repealing Regulation (EU) No 439/2010 COM/2016/0271 final - 2016/0131 (COD), 2016f.

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the establishment of 'Eurodac' for the comparison of fingerprints for the effective application of Regulation (EU) No 604/2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person], for identifying an illegally staying third-country national or stateless person and on requests for the comparison with Eurodac data by Member States' law enforcement authorities and Europol for law enforcement purposes COM/2016/0272 final/2 - 2016/0132 (COD), 2016g.

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU COM/2016/0467 final, 2016h.

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection and for the content of the protection granted and amending Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents COM/2016/0466 final, 2016i.

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Union Resettlement Framework and amending Regulation (EU) No 516/2014 of the European Parliament and the Council COM/2016/0468 final - 2016/0225 (COD), 2016j.

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 539/2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external

Вадим Войников 54 borders and those whose nationals are exempt from that requirement (revision of the suspension mechanism) COM/2016/0290 final - 2016/0142 (COD), 2016k.

Regulation (EU) 2016/1624 of the European Parliament and of the Council of 14 September 2016 on the European Border and Coast Guard and amending Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council and repealing Regulation (EC) No 863/2007 of the European Parliament and of the Council, Council Regulation (EC) No 2007/2004 and Council Decision 2005/267/EC. Official Journal L 251, 16.9.2016, p. 1–76.

Regulation (EU) No 1289/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 amending Council Regulation (EC) No 539/2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement, Official Journal L 347, 20.12.2013, p. 74–80.

Sokolov A. (2011) Viderzit li ostrov Lampedusa?// Vsy Europa, No 4 (54), 2011, http://www.alleuropa.ru/viderzhit-li-ostrov-lampeduza (accessed date: 26.12.2016).

Visa suspension mechanism: Council confirms agreement with Parliament, URL:http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/12/07-visa-suspension-mechanism/ (accessed date: 24.12.2016).

Voynikov V.V. (2013) Krisis v Europe I problema reformirovania zakonodatelstva v sfere uropeiskogo prostranstva svobody, bezopasnosti I pravosudia // Bolshay Europa v globalnom mire: novie vysovy – novie reshenia / Pod. Red. Al.A. Gromyko, M, In-t Europy RAN, 2013, s. 82–93.

Voynikov V.V. (2015) Pravovie aspekty politiki Europeiskogo Sousa v borbe s nezakonnoi immigraciei // Baltiiskii region. 2015/No 4 (26). С. 73–89.

Zonova T. (2011) Italia: vysovy immigracii // URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=52#top (accessed date: 26.12.2016).

The European area of freedom, security and justice and Europe’s migration crisis

Author. Voynikov V., Candidate of Law, Associate Professor of the Department of International and European Law of the Baltic Federal University I. Kant. Address: 14, ul. A. Nevsky, Kaliningrad, 236041. E-mail: voinicov@yandex.ru

Abstract. This article analyzes the changes in the EU area of freedom, security and justice, caused by the migration crisis of 2015. This crisis revealed a number of mistakes in the field of external border man- agement of the Union, which forced the EU member states to review its policy. The author analyzes the main directions of the reform of EU legislation in the field of the European area of freedom, security and justice, identified major trends and examines the key initiatives in this area. Analysis of legislative proposals shows that the reform affects mainly the sphere of border control, immigration, asylum and visa policy. The author concludes that the response of the European Union on migration crisis demonstrates the EU's wish to strengthen the European area of freedom, security by strengthening supranational component of its mecha- nism, but the EU member state are not always willing to give up part of their sovereignty in this sensitive area.

Keywords: European area of freedom, security and justice, migration crisis, migration, asylum, border control.

DOI: http://dx.doi.org/ 10.15211/soveurope220174354

______________________________________________