ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВО

Развитие и широкое применение информационных и коммуникационных технологий воспринимается сегодня как необходимое условие не только повышения конкурентоспособности экономики, расширения возможностей ее интеграции в мировую систему хозяйства, но и повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления, развития демократии за счет реального обеспечения прав граждан на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации. Движение в этом направлении предполагает формирование нормативной правовой базы в сфере новых технологий, развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, формирование условий для подключения к открытым информационным системам, а также обеспечение эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с гражданами, общественными организациями и хозяйствующими субъектами на основе широкого внедрения информационно-коммуникативных технологий. Сегодня эти перспективы концептуально объединяются в понятии электронное государство.

 В самой широкой, философско-исторической перспективе электронное государство может быть понято как новый этап развития современного конституционного государства. Возникнув на заре Нового Времени, данный тип государства не только стал общецивилизационной моделью, признанной странами с различными правовыми и политическими традициями, но продемонстрировал свою гибкость и способность адаптироваться к изменчивым условиям социально-экономической среды. Как правовое государство, оно сформировалось в доиндустриальную эпоху, как социальное в эпоху индустриальную, и наконец, как электронное — с переходом к информационной эпохе. Каждый переход к новому качеству проходил сложно, зачастую сопровождаясь серьезными кризисами; с учетом исторического опыта, современное общество и государство нуждаются в стратегическом, программном видении путей перехода в новое состояние, выработке комплексной системы мер по перестройке и модернизации институтов и механизмов государственного управления и политического участия. Именно такой подход демонстрируют сегодня страны со сложившимися демократическими традициями самоуправления. В узком значении, электронное государство предполагает формирование определенной коммуникативной инфраструктуры, позволяющей государственным органам власти, гражданам, общественно-политическим и коммерческим организациям взаимодействовать на основе новых информационных технологий.

 В мире устойчиво закрепились несколько терминов, обозначающих основные направления или области задач, связанных с реализацией целей электронного государства (англоязычные формулировки, к сожалению, пока не получили удобных эквивалентов в русском языке, поэтому, как правило, приводятся в оригинале): G2G (государство-государство, Government to Government), IEE (внутренняя эффективность и продуктивность государственного аппарата, Internal Efficiency and Effectiveness), G2B (государство-бизнес, Government to Business), G2C (государство-гражданин, Government to Citizen). G2G / IEE. Данное направление предполагает повышение эффективности работы органов государственной власти и органов местного самоуправления путем обеспечения совместимости стандартов хранения информации и документооборота, подключения к компьютерным сетям органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, реализации отраслевых программ информатизации, создания межведомственных и местных информационных систем и баз данных.

Достижение этих задач связано с развитием систем межведомственного электронного документооборота, обеспечивающих сокращение сроков обработки документов; разработкой и внедрением стандартов электронного делопроизводства и документооборота; координацией деятельности органов власти в сфере информатизации; разработкой и внедрением комплексных систем обеспечения информационной безопасности. Благодаря этим мерам предполагается сократить издержки государственного управления, в том числе за счет высвобождения части технического персонала этих органов; повысить возможности координации действий органов государственной власти за счет формирования единого порядка сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации; повысить эффективность государственного управления и местного самоуправления за счет создания принципиально новых возможностей для мониторинга процессов в экономике и обществе и принятия своевременных решений по регулированию этих процессов. В современной мировой практике для повышения эффективности принятия решений в органах государственной власти активно используется опыт коммерческих структур. Именно задачу адаптации лучших коммерческих практик к решению государственных задач решают системы класса IEE. В данном случае речь идет о системах поддержки принятия решений (Decision Support Systems, DSS), системах управления кадрами, финансами и т. п. G2B. Данное направление предполагает повышение эффективности взаимодействия между органами государственной власти и коммерческими организациями, формирование условий, необходимых для развития механизмов электронной торговли и ускоренного развития конкурентоспособного производства товаров и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий; совершенствование управления поставками продукции для государственных нужд. Речь может идти прежде всего о взаимоотношениях государства и бизнеса в сфере налогообложения, о вопросах оформления таможенной документации, регистрации и ликвидации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов, подготовки и представления отчетной документации.

Для решения этих задач требуется обеспечить совместимость стандартов обмена информацией, документооборота, принципов защиты информации, использования электронной цифровой подписи, а также стимулировать коммерческие организации к повышению открытости их деятельности. G2C. Электронное государство предполагает реальное обеспечение прав граждан на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, в том числе по таким важным вопросам, как законопроектная деятельность, бюджетный процесс, управление государственной собственностью, конкурсное замещение вакантных должностей; повышение информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления, эффективности их взаимодействия с гражданами, качества оказываемых им услуг; обеспечение равных возможностей подключения граждан к открытым информационным системам.

Ключевыми решениями, используемыми для создания G2C систем, являются так называемые интернет-порталы, на которых собраны в единое целое все действующие сервисы. Интерактивные медиатехнологии призваны заменить более пассивные формы политических коммуникаций, что в свою очередь должно способствовать формированию более информированного и активного гражданина. Отдельные избиратели получат возможность идентифицировать злободневные проблемы и самоорганизовываться на основе общей в них заинтерсованности. У них появятся лучшие возможности для контроля над действиями избранных официальных лиц, и для реагирования в ситуациях, когда власти не способны ответить на их запросы. Практическими формами реализации данной перспективы являются электронное голосование на референдумах и выборах, развитие гражданских горизонтальных связей и инфраструктур, формирование новых «виртуальных сообществ» с целью решения проблем регионального и локального характера. Многие из этих возможностей уже реализованы в малых масштабах посредством внедрения электронных технологий избирательных кампаний отдельными кандидатами и организациями, а также в рамках экспериментов на региональном и локальном уровнях государственного управления. Оптимисты верят, что новые технологии будут стимулировать более активное гражданское участие и в конечном итоге сделают возможной некую форму «электронной демократии».

С другой стороны, интерактивные формы взаимоотношений между государством и гражданским обществом едва ли устранят, а возможно и усугубят фундаментальные проблемы, свойственные демократии как политической системе. Не приведет ли «электронная демократия» к нарушению встроенного в современную систему политической власти деликатного баланса, способствуя возникновению разновидности прямого правления большинства, могущего повлечь за собой нарушение прав меньшинств либо принятие политических решений, не отвечающих долгосрочным национальным интересам? Политические системные эффекты новых информационно-коммуникативных технологий требует от нас переосмысления сдержек и противовесов, равно как и других регуляторов, призванных обеспечить чистоту правил и целостность политической системы. Без такого переосмысления, могут быть утеряны важные процедурные ограничители, и потенциально позитивные последствия интерактивных методов коммуникации могут оказаться недостижимы. Еще на пороге глобального распространения современных информационно-коммуникационных технологий, в 1989 г. в книге «Демократия и ее критики» выдающийся теоретик демократии Роберт Даль отмечал: «Эта нарождающаяся технология безусловно как-то будет использована, к лучшему или к худшему. Она может быть использована в ущерб демократическим ценностям и демократическому процессу или же обращена им на пользу. Если не будут предприняты сознательные и настойчивые усилия, чтобы направить эту новую технологию телекоммуникаций на благо демократии, вполне может оказаться, что ее используют во вред демократии».

В ряду потенциальных дилемм политического процесса, обретающего новое, электронное измерение, особую актуальность приобретает проблема «цифрового раскола»: миллионы граждан могут вообще быть лишены доступа к новым механизмам политического участия из-за недостаточных компьютерных навыков либо недоступности необходимого оборудования. Развитие сети общественных пунктов доступа к электронным ресурсам (в школах, почтовых отделениях, библиотеках, государственных и муниципальных учреждениях) является одним из возможных, но едва ли достаточным путем решения этой проблемы. Важным аспектом реализации взаимоотношений государства и гражданина в информационной сфере является защита прав личности. Сбор личной информации должен производиться только в установленных законом целях; лица, информация о которых собирается, должны быть поставлены в известность и иметь право доступа к информации, которая их касается, возможность изменить или исключить неправильную информацию, право на возмещение ущерба в судебном порядке, если имеют место нарушения этих норм. Особое внимание уделяется сбору данных об этнической и национальной принадлежности, политических взглядах, религиозных верованиях, членстве в общественных и профессиональных организациях. С другой стороны, взаимоотношения между государством и гражданином в информационной сфере предполагает открытость и общественный контроль в отношении норм, определяющих право государственных органов безопасности и правопорядка осуществлять контроль над личной информацией, содержащейся в электронной форме.

В ответ на вызовы информационного века в последние годы большинство развитых и многие развивающиеся страны приступили к разработке национальных программ формирования информационного общества и электронного государства, в некоторых странах уже накоплен определенный опыт их реализации. Первая подобная программа, известная как «Национальная информационная инфраструктура», была разработана в США в начале 90-х гг. Осознавая свое отставание, Европейский Союз в 1999 г. выступил с инициативой «Электронная Европа», которая была призвана активизировать деятельность по формированию общеевропейского информационного общества. Наряду с общеевропейской инициативой, национальные программы реализуют также Великобритания, Франция и многие другие страны Европы и мира. Не осталась в стороне от мировых тенденций в области информатизации и Россия. В течение 1999–2000 гг. рядом ведомств и организаций было разработано несколько концепций и программ информатизации страны, а летом 2001 г. на международном форуме «Россия в электронном мире» общественности был представлен официальный правительственный проект программы «Электронная Россия», утвержденная Президентом 5 июля 2002 г. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 г.)» определяет следующий круг основных задач: — совершенствование законодательства и системы государственного регулирования в сфере информационных и коммуникационных технологий; — собеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий; — ссовершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования информационных и коммуникационных технологий; — ссовершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и внедрение информационных и коммуникационных технологий в реальный сектор экономики; — сразвитие системы подготовки специалистов по информационным и коммуникационным технологиям и квалифицированных пользователей; — ссодействие развитию независимых средств массовой информации посредством внедрения информационных и коммуникационных технологий; — сразвитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание пунктов подключения к открытым информационным системам; — сразработка и создание системы электронной торговли; — сформирование общественной поддержки выполнения мероприятий Программы.

Реализация программы предполагает три этапа: На первом этапе (2002 г.) формируются предпосылки для реализации мероприятий Программы. Это предполагает проведение анализа нормативной правовой базы с целью выявления ключевых проблем, препятствующих широкому внедрению информационно-коммуникативных технологий, изучение уровня информатизации экономики, анализ эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на информатизацию, проведение полного учета государственных информационных ресурсов, анализ зарубежного опыта реализации подобных программ, изучение опыта работы в сфере ИКТ различных организаций. На втором этапе (2003–2004 гг.) на основе проведенных исследований, разработанных концепций и сформированной нормативной правовой базы будут реализованы проекты, обеспечивающие взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с гражданами и хозяйствующими субъектами в сфере налогообложения, по вопросам оформления таможенной документации, регистрации и ликвидации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов, подготовки и представления отчетной документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации об акционерных обществах, рынке ценных бумаг и поставках продукции для федеральных государственных нужд. На этом этапе будет создана основа единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетных и некоммерческих организаций, системы электронной торговли в сфере поставок продукции для федеральных государственных нужд и для общественных пунктов подключения к общедоступным информационным системам. Будет создана современная материально-техническая база для подготовки в ведущих образовательных учреждениях страны специалистов в сфере ИКТ и существенно увеличено число их выпускников. На третьем этапе (2005–2010 гг.) должны быть созданы предпосылки для массового распространения ИКТ во всех сферах общественной деятельности на основе единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и использования системы электронной торговли; обеспечено комплексное внедрение системы электронной торговли в сфере поставок продукции для государственных нужд на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, стандартизованного электронного документооборота и систем обеспечения информационной безопасности; на этом этапе будет завершено формирование единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетных и некоммерческих организаций, общественных пунктов подключения к общедоступным информационным системам. Первоначально планировалось, что на программу «Электронная Россия» будет выделено 77179 млн рублей, включая 39383 млн — 50 % — из федерального бюджета. Остальные 50 % планировалось получить из бюджетов субъектов РФ, муниципальных бюджетов и внебюджетных источников. Однако, фактически общий объем финансирования «Электронной России» от паспортного составил: в 2002 г. — 18 % (около 600 млн руб.); в 2003 г. — 19 % (1430 млн руб.); в 2004 г. на программу выделено 1880 млн руб., что составляет 28 % от паспорта программы.

«В первые два года это (недофинансирование) было еще вполне возможно. Мы каким-то образом пытались перегруппировать направления работ, и тогда в меньшей степени шла речь о запуске пилотных проектов, — отмечал еще в 2003 г. руководитель департамента корпоративного управления и новой экономики Минэконразвития России (МЭРТ) Церен Церенов. — В следующем году у нас складывается критическая ситуация. Готово большое количество пилотных проектов, которые можно и нужно реализовать в нормальном, а не в усеченном виде, как сейчас. 2004 год — это время, когда недофинансирование будет критическим образом отражаться на ходе реализации программы»4. Помимо федерального целевого финансирования, согласно паспорту программы, 30 % средств должны направлять субъекты федерации. Действительно, часть регионов, но далеко не все, выразили желание участвовать в программе в форме своих региональных программ на условиях совместного финансирования. Лидерами бюджетного софинансирования являются, к примеру, Москва (бюджетное финансирование «Электронной Москвы» в 2003 г. составило 3,47 млрд рублей), Санкт-Петербург, Чувашия. Еще 19 % денег в программу должны поступать из внебюджетных источников. В отдельных регионах так и произошло, например, в Эвенкии, благодаря компании «Юкос». В качестве другого примера можно назвать Карелию, которая получила внушительный по масштабам российских регионов объем технической помощи. По проекту Tacis общий объем финансирования программы развития инфокоммуникационной среды этой республики составляет порядка 25 млн евро за несколько лет. Миссия этой программы состоит в том, чтобы достичь в Карелии такого же уровня развития инфокоммуникаций, инфраструктуры и приложений, как в Финляндии. Однако далеко не каждый российский регион имеет сопоставимые возможности.

Помимо хронического недофинансирования у «Электроной России» есть вторая, не менее значимая проблема федерального уровня. Минэкономразвития (получатель около 25 % денег программы) считает, что «Электронная Россия» должна быть инструментом административной реформы и неразрывно связана с ней (а так же с пенсионной реформой, реформой образования и дерегулированием экономики). Минэкономразвития видит «Электронную Россию» как источник методологии и координатор базовых мероприятий для других федеральных целевых программ, ведомственных и региональных программ, международных и подведомственных организаций и муниципальных проектов. В свою очередь, Минсвязи (получатель около 60 % средств программы) имеет свою точку зрения на этот вопрос. Явное расхождение позиций кураторов программы относительно ее связи с административной реформой и отсутствие генеральной политической линии по этому ключевому вопросу явно не способствует реализации обеих. Те же причины приводят и к росту управленческих затрат. Все это находит непосредственное отражение в субъектах федерации, реализующих свои региональные электронные программы. Начиная с 2003 г. МЭРТ совместно с Минсвязи реализует проекты по объединению государственных информационных ресурсов. Один из них, реализуемый усилиями ГТК и МНС, связан с автоматизацией процесса возврата НДС, что, с одной стороны, облегчит жизнь для добросовестных экспортеров, которые теряют миллиарды долларов на том, что НДС возвращается достаточно поздно, с другой стороны, это серьезно понизит роль бюджетных застоев, позволив искоренить проблему недобросовестных экспортеров, из-за которых федеральное правительство теряет $ 3–5 млрд ежегодно. Реализация проекта, связанного с запуском портала электронных госзакупок, по данным экспертов Минэкономразвития и торговли РФ, приведет к сокращению бюджетных средств, выделяемых на закупки, на 12–20 %, что составит по стране около 100–150 млрд рублей ежегодно.

Применение данной технологии повышает эффективность закупочной деятельности всех участников системы государственных, муниципальных или ведомственных закупок: получателей продукции, организаторов конкурсов, конкурсных комиссий, финансовых служб, управляющих структур. Представители государственных структур, во-первых, получают возможность иметь полное представление о номенклатуре, предлагаемой самыми различными поставщиками. Во-вторых, могут принимать объективные решения, сопоставляя информацию о цене, качестве и условиях поставки. Это способствует развитию цивилизованных рыночных отношений между государством — крупным заказчиком и предпринимательским сообществом. Предприниматели своевременно узнают о том, какие конкурсы проводятся в городе, регионе и за его пределами, каковы их номенклатура и объем. Необходимо также отметить, что консолидация информации о проводимых торгах ведет к значительному увеличению партий однотипных товаров, закупаемых государственными структурами. Это позволяет проводить более гибкую финансовую политику при заключении договоров и получать существенные скидки за счет значительного увеличения лотов, что приведет к снижению стоимости закупаемых товаров. Система электронных госзакупок позволяет повысить прозрачность движения денежных средств, выделяемых из бюджета, точнее планировать расходы бюджета, объективно оценивать возможности поставщиков, а также обеспечивает контроль исполнения государственных контрактов. Также возможно формировать, размещать и контролировать исполнение государственного заказа исполнительными органами власти в соответствии с данными им правами. В рамках системы ведутся реестры нужд, закупок, поставщиков, предложений, государственных и муниципальных контрактов и т.п.

Осмысление реализации «Электронной России» наглядно показало, что практика управления государственными ИТ-проектами и ИТ-бюджетами нуждается в значительных изменениях. С этим согласны и Минсвязи и МЭРТ. В бюджетном классификаторе нет даже специальной строки «затраты на ИКТ», что не позволяет адекватно оценить их объемы и эффективность. С другой стороны, как выяснилось, вклад федеральных целевых программ в информатизацию нашего государства не так велик. Согласно собственному исследованию Минсвязи России и анкетированию федеральных ведомств (48 из 58) выявлено, что общий вклад всех федеральных целевых программ в информатизацию страны составляет 14,3 %5. По оценке экспертов, программу «Электронная Россия» характеризует определенная декларативность, недостаточная конкретизация поставленных задач и отсутствие критериев оценки эффективности полученных результатов. В отличие от аналогичных зарубежных программ, рассчитанных на два-три года, «Электронная Россия» определена на период до 2010 г., при этом ставит на порядок менее масштабные задачи: если зарубежные программы сориентированы на формирование новой экономики и информационного общества, то российская решает совокупность хотя и ключевых, но в то же время более низкоуровневых задач. Отличительной особенностью большинства зарубежных программ и стратегий их реализации состоит в том, что все используемые онлайновые технологии — электронную коммерцию, электронное правительство, электронные СМИ, — они рассматривают не как самостоятельные изолированные сферы деятельности, а как интегрированную среду, представляющую собой единый фундамент для перехода к информационному обществу. Российская программа, по мнению независимых экспертов, не отвечает такому интегративному принципу.

Отдельные приоритетные направления — в областях правового развития, кадровом обеспечении, совершенствовании информационной и коммуникационной инфраструктуры и становления эклектронного государства — во всех программах совпадают; в то же время, зарубежные программы большое внимание уделяют укреплению доверия людей к информационным технологиям, поддержке малого и среднего бизнеса и мониторингу. Таким образом, главным объектом зарубежных программ являются человек и общество, в то время как российская программа отражает главным образом интересы государственных институтов, и лишь опосредованно, через него, интересы людей. Анализ мирового опыта позволяет оценить позиции и перспективы России в ее движении к информационному обществу и электронному государству. Аналитики компании World Markets Telecoms по результатам исследования уровня использования услуг электронного правительства интернет-аудиториями регионов мира составили следующий рейтинг: Северная Америка — 51 %, Европа — 34 %, Азия — 34,0 %, Ближний Восток — 31,1 %, Россия / Средняя Азия — 30,9 %, Южная Америка — 30,7 %, острова Тихого океана — 30,6 %, Центральная Америка — 27,7 % и Африка — 23,5 %. В среднем уровень использования услуг электронного правительства Интернет-аудиториями развитых стран мира составляет на конец 2001 г. 26 %. При этом 20 % пользователей Интернета во всем мире пользуются услугами электронных правительств для поиска и доступа к информации, 9 % выходят в он-лайн, чтобы распечатать официальные формы справок и т. п., а 7 % передают персональную информацию в государственные органы в он-лайн. Все большее количество правительств и правительственных агентств во всех странах мира выкладывают на сайты в Интернета различные справки, формы, публикации и базы данных. Подавляющее большинство сайтов предлагают телефонные номера департаментов (70 %) и почтовые адреса (67 %). На большинстве сайтов (85 %) есть также рубрикация, помогающая ориентироваться в структуре сайта и предлагаемых им услугах. Около 71 % правительственных web-сайтов во всем мире предлагают гражданам различные публикации документов, а 41 % — предоставляют базы данных. Почти 42 % имеют отсылки на внешние неправительственные сайты, куда гражданин может обратиться за дополнительной информацией, 6 % правительственных web-сайтов позволяют гражданам зарегистрироваться и получать уведомление или саму информацию. При этом можно указать адрес электронной или обычной почты и даже телефонный номер. Информация может также поступать в форме ежемесячного издания, или оповещения об обновлении новостей на web-сайте.

В настоящее время 8 % сайтов предлагают услуги, которые могут быть полностью исполнены в онлайновом режиме. Северная Америка (регион включает США, Канаду и Мексику) предлагает наибольшее количество услуг в режиме он-лайн, а 28 % просмотренных сайтов предлагают полностью исполнимые в он-лайн услуги. За ними следуют острова Тихого океана (19 % web-сайтов которых предлагают услуги), Азия (12 %), Ближний Восток (10 %) и Европа (9 %). Только 2 % африканских сайтов и 2 % в России / Средней Азии предлагают услуги правительственных организаций в он-лайн. Из 196 стран мира по уровню предоставляемых в он-лайн услуг первое место занимает Тайвань — 65 % его правительственных web-сайтов предлагают какие-то услуги, за ним идет Германия (59 %), Австралия (50 %), Новая Зеландия (48 %) и Сингапур (47 %). В данном случае имеются в виду те услуги, которые можно полностью выполнить в онлайновом режиме.

В Европе уровень использования услуг электронного правительства населением варьирует от 53 % в Норвегии до 3 % в Турции. С точки зрения содержательности предоставляемых чиновниками гражданам в он-лайн услуг лидирует в Европе Финляндия. Передовиком по набору услуг считается Ирландия, а на последнем месте — Испания. Любопытно, что web-сайт Oasis ирландского правительства структурирован не (как обычно) по списку правительственных агентств, а соответственно темам, интересующим население: как получить работу или купить дом, как получить водительские права или зарегистрироваться для участия в выборах. А уже за темой скрывается выход на необходимые правительственные web-сайты министерств и ведомств. В качестве наиболее любопытных и передовых примеров реализации возможностей «электронного государства» можно выделить следующие: Бельгия — система InterVAT8. Эксплуатируемая федеральным правительством Бельгии система InterVat служит для подачи предприятиями через Интернет деклараций по налогу на добавленную стоимость. Скоростной информационный обмен позволяет подавать такие декларации на два дня позже обычного срока, при этом сам процесс становится менее трудоемким, более защищенным и обеспечивает электронное подтверждение получения документации. Реорганизация процесса устранила необходимость повторного ввода данных, подача и подтверждение сведений осуществляются автоматически. Одновременно система служит основой для будущих проектов, нуждающихся в средствах повышенной защиты, например, внедрения таких приложений, как «цифровая подпись», с помощью которой проводится аутентификация онлайновых транзакций. Испания — комплексное управление сбором налога на имущество и подоходного налога.

Комплекс услуг, предоставляемых через Интернет, организован по категориям налогоплательщиков — крупные компании, малые и средние предприятия, консультанты по налоговым вопросам, представители «свободных профессий», прочие налогоплательщики. Комплексная система охватывает все аспекты управления налогообложением, включая информационное обеспечение, подачу налоговых деклараций электронным способом, уплату налогов и подтверждение. Система не только облегчает налогоплательщикам процесс исполнения их обязанностей, по и ускоряет процедуру возврата налоговых платежей. В прошлом году система отмечена премией Всемирного альянса информационных технологий и услуг (World Information Technology and Services Alliance — WITSA). Германия — комплексная система предоставления услуг муниципальными органами Бремена10. Муниципалитетом города Бремен создан «интернет-портал», обеспечивающий комплексное выполнение 70 различных операций (из которых 30 уже внедрены), относящихся к десятку «важнейших событий» в жизни человека (рождение, смерть, брак и т. п.). Все услуги оказываются при интерактивном взаимодействии между гражданами, предприятиями и местными органами власти. Новейшие технологии электронной подписи, криптографии и проводки платежей обеспечивают оказание правительственными учреждениями и ведомствами всего комплекса услуг населению и предприятиям электронным способом в защищенном режиме. Несмотря на достигнутые успехи, эксперты Европейского Союза отмечают, что путь к дальнейшему росту эффективности электронных форм взаимоотношений государства и гражданского общества проходит через перестройку системы взаимодействия с конечными клиентами сферы услуг общего назначения при обязательной реорганизации административного аппарата с упором на человеческий фактор. По прогнозам аналитиков Gartner, правительства европейских стран в 2005 г. должны были выделить на ИТ более 74,5 млрд долл., при этом объемы выделяемых инвестиций растут из года в год (67,8 млрд долл. в 2003 г.). При этом, на долю Великобритании и Германии приходится около половины всех европейских инвестиций в данную область. В 2003 г. объемы их капиталовложений в информатизацию госсектора составили 22 млрд. долл. и 11 млрд. долл., соответственно. При этом среднегодовой ИТбюджет других европейских правительств на 2003 г. составляет всего 1,5 млрд. долл. Аналитики оценивают госсектор как один из наиболее быстрорастущих вертикальных ИТ-рынков Европы. За последние 2 года общий объем инвестиций в ИТ со стороны европейских правительственных структур увеличивался на 15 % ежегодно. Перед лицом названных цифр не приходится удивляться тому, что проблема оценки эффективности и результативности государственных расходов по программам «электронного государства» приобретает особое значение. При этом, ситуация существенно осложняется тем, что, за редким исключением, подавляющее большинство стран мира сегодня не имеют возможности выделять бюджетные средства в достаточном объеме для того, чтобы идти в ногу со временем. Между тем, когда речь заходит о дороговизне «электронного правительства», важно понимать, что собственно создание системы — это лишь малая часть от общих затрат государства.

Основная доля расходов приходится именно на содержание системы, а на это денег не хватает даже у самых богатых стран. Так, в 2004 году были опубликованы данные о том, что под угрозой срыва находится проект электронного правительства Великобритании, включающий сервисы интерактивного цифрового телевидения, системы работы со смарт-картами, устройства «электронной демократии» и портал доступа к государственным сервисам. Сообщалось, что если местные власти по-прежнему не вдохновятся правительственной инициативой, то все эти сервисы не будут полноценно работать в 2005 г., в соответствии с планами. Выделяя столь значительные средства на ИТ, чиновники европейских стран столкнулись с проблемой предоставления детального отчета о вкладываемых средствах, а также оценки их эффективности. Налогоплательщики хотят уверенности в том, что их денежные взносы идут на действительно необходимые и продуктивные решения. Проблема оценки эффективности ИТ-проектов в европейском госсекторе возникла не на пустом месте: по оценкам Gartner, к 2007 г. более 50 % правительственных ИТ-инициатив Европы так и не принесут полноценного возврата инвестиций. Тем не менее, в рамках ЕС продолжают активно разрабатываться стратегии дальнейшего развития инициативы e-government. Европейская комиссия склонна оценивать уже полученные результаты информатизации госсектора как успешные. В соответствии с принятой директивой Europe 2005, к началу 2005 г. государства-члены ЕС должны были обеспечить онлайновую поддержку всех ключевых правительственных сервисов. К концу 2005 г. надлежало перевести большую часть госзакупок в электронный вид. Разработанная ЕС программа развития e-government до 2005 г. предполагала, что 90 % населения стран-участников к этому моменту будут иметь гарантированный широкополосный доступ в интернет. По другую сторону Атлантики также происходит определенная переоценка ценностей в отношении электронного государства. Поскольку электронное правительство было коньком администрации Клинтона, с приходом к власти республиканцев популярность термина снизилась, хотя это и не сказывается на сути и масштабах проектов. Возможно также, что просто по мере достижения некоторой зрелости данной концепции меняются приоритеты и цели. Еще в конце 90-х гг. «электронное государство» рассматривалось как нечто эпохально новаторское, как часть проекта тогдашнего вице-президента США Альберта Гора по перепроектированию правительства (reinventing government). Однако цели электронного правительства, озвученные представителями республиканской администрации, оказались заметно менее амбициозными.

Основной мотив их высказываний таков: электронное правительство никак не затрагивает принципов работы государства, а является только важным инструментом повышения производительности труда всех госструктур, тем самым использование информационных технологий — не самоцель, а только средство для повышения эффективности работы государственных учреждений. В таком определении чувствуется скрытая полемика с предыдущей правительственной администрацией. Хотя при этом и высказываются идеи о новом качестве, привносимом использованием электронных технологий, основная интонация сводится к тому, что главное — именно конкретное повышение производительности труда, а не абстракции вроде более открытого правительства. Т. е. на данном этапе эффективность является не единственной, но заведомо главной целью. Более ранняя, «эпохальная» модель электронного правительства уходит в прошлое, новая модель существенно менее политизирована и более ориентирована на измеряемый эффект. Следование только красивым принципам все чаще воспринимается как прикрытие для нерационального использования денег.

При этом эффективность, противопоставляемая политизированности, понимается следующим образом: например, компьютеры в школах важны не потому, что их устанавливают в других странах, а потому что в конечном итоге они могут либо повысить успеваемость, либо дать возможность получения более высокооплачиваемой работы после окончания школы или установления более широких контактов, которые облегчат школьникам социальную адаптацию. Если компьютеры приобретаются для достижения таких целей, то эффект можно измерить, — например, через некоторое время провести исследование, чтобы результаты его статистически убедительно свидетельствовали о пользе (или бесполезности) компьютеризации школ. Но в любом случае важно сфокусировать внимание на вопросах измерения эффективности. То же самое относится к компьютеризации государственных структур — она должна быть направлена на достижение совершенно конкретных целей, при этом должна периодически производиться проверка, достигнуты ли поставленные цели, что мешает их достижению, что можно сделать, чтобы устранить все препоны, и главное — иметь возможность измерить эффективность проделанной работы. По каким же критериям следует оценивать эффективность и результативность инвестиций в программы «электронного правительства»? Очевидно, что традиционные критерии оценки возврата инвестиций, практикуемые в частном секторе, здесь неприемлемы. В этой связи аналитики предлагают следующие критерии оценки: востребованность услуги; увеличение доступа к общественным услугам; операционная эффективность (сокращение издержек за счет переноса транзакций он-лайн); политическая отдача; создание новых рынков; повышение занятости; повышение образовательного уровня. Не следует также забывать о том, что в развитых западных странах так называемый общественный сектор, т. е. комбинация секторов образования, здравоохранения, местные и центральные правительства и связанные с ними предприятия обслуживания — это самый большой заказчик на услуги в области информационных технологий. Правительства в этих странах — один из самых желанных клиентов для бизнеса, потому что: 1) у них очень много денег; 2) они всегда платят в срок; 3) наконец, они очень чутко откликаются на яркие идеи и всячески стараются не отставать от частного сектора, при этом все проекты правительств отличаются большим размахом. В этой связи едва ли можно считать случайностью тот факт, что мероприятия и выставки, посвященные теме электронного государства, неизменно привлекают сотни коммерческих фирм и десятки тысяч участников.

Что же касается стран менее развитых, то не для кого не секрет, что большинство из них сегодня не в состоянии тратить значительные суммы на создание электронных систем, хотя и понимают пользу от их внедрения и использования. В этой ситуации компании — поставщики решений вынуждены порой принудительно «формировать спрос». Особенно преуспевают в данном вопросе американские компании — разработчики ПО и компьютерного оборудования. Для роста продаж в госсекторе используется множество инструментов, основной среди которых — создание иллюзии повсеместного использования систем «электронного правительства» в странах Европы и Северной Америки, а также формирование устойчивой ассоциативной взаимосвязи между степенью внедрения таких систем и уровнем демократизации и либерализации общества. В итоге удается обеспечить участие стран Европейского Союза и США в финансировании проектов «электронного государства» в странах Восточной Европы и других менее развитых регионах мира. Как правило, генеральным подрядчиком таких проектов выступает крупная и хорошо известная софтверная фирма. Так, например, компании Arthur Andersen и Microsoft сформировали альянс по работе с госорганами Эстонии, Латвии и Литвы. В Болгарии создан совет из местных представительств международных компаний Hewlett-Packard, IBM, Microsoft и Cisco Systems. Постоянно растущий рынок проектов по информатизации деятельности правительств различного уровня все больше заполняется крупнейшими мировыми производителями решений — Microsoft, SAP, Oracle и пр. Для этих производителей расширение сотрудничества с государственными и крупными корпоративными клиентами является одним из основных приоритетов в их деятельности, а также важным средством диверсификации коммерческих рисков перед лицом проблем, связанных с обеспечением авторского права на рынке «домашних» решений.

Автор:  С. Г. Туронок

Источник:  Политология: Лексикон. Под редакцией А. И. Соловьева. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007