ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА

Данное явление можно охарактеризовать как форму комплексной, совместной деятельности органов власти и управления по выдвижению и реализации долговременных целей как в обществе в целом, так и в его отдельных сферах в направлении оптимизации отношений государства и социума, поддержания социальной стабильности и наиболее полной реализации общеколлективных интересов. По своей сути понятие «государственная политика» означает ту форму деятельности государства, которая наиболее полно отвечает его социальной природе, назначению данного института и его общественной миссии. В этом смысле данный термин неизбежно несет в себе некую нормативность, обозначение желательности действий органов власти и государственного управления, которая призвана исключить из деятельности аппарата государственной службы все иные цели и способы мотиваций. Таким образом смысловые очертания государственной политики раскрывают ее как исключительно позитивную, заданную потребностью в повышении качества жизни общества форму деятельности государства. С более узкой, функциональной точки зрения общественная потребность в проведении государственной политики обусловлена троякой необходимостью, а именно: необходимостью поддержания сложившегося в обществе социально-политического порядка, действующего способа правления и положения правящего слоя и, следовательно, упрочения сопутствующей этим параметрам стабильности и упорядоченности общественных отношений; задачами целенаправленного регулирования и управления государством различными областями и сферами общественных отношений, исключающих или минимизирующих негативные последствия разнообразных конфликтов и противоречий, а также способствующих более полному осуществлению интересов общества и крупных социальных аудиторий; потребностью в целенаправленном создании предпосылок для будущего развития социальных отношений и соответствующего конструирования общественных процессов, норм, институтов. В плане своего эвристического статуса понятие «государственной политики» принадлежит к области политико-управленческих наук и используется для описания разработки и продвижения разнообразных проектов государства, процесса принятия государственных решений, функционирования всей системы государственного управления. В то же время специфическое содержание данного понятия все еще не вполне определено и в научной мысли в настоящее время оно интерпретируется двояко. С одной стороны, данный термин воспринимается как синоним совокупной активности государства в соответствующем для него секторе ответственности, а с другой, как обозначение определенного, отличного от других формата целенаправленной деятельности данного института.

Первая, наиболее широко распространенная точка зрения чаще всего связана с пониманием государства как важнейшего, но при этом сугубо политического института, чья соответствующая деятельность исчерпывает все проявления его активности в общественной жизни. Таким образом, политический формат действий государства приписывается практически всем акциям данного института, независимо от того, являются ли они способом урегулирования экономических или социальных проблем, медиаотношений или же правовых конфликтов. Более того, государственная политика понимается сторонниками такой позиции как однозначно публичное и целенаправленное действие (совокупность действий), направленное на решение общезначимых для социума задач. При этом с точки зрения своего содержания — т. е. характеристики процессов формулировки, реализации, оценки и изменения проектируемых действий — государственная политика по сути полностью отождествляется с функционированием всей системы государственного управления, процессом принятия решений в публично-государственной сфере. В силу этих базовых установок государственная политика признается единственным средством, позволяющим государству достигать поставленных целей с учетом всех применяемых им — правовых, экономических, административных и прочих — методов, ресурсов и технологий. Второй подход исходит из более дифференцированного понимания сущности государства, утверждающего способность данного института действовать в экономической, правовой, административной и во многих других, в том числе и в политической сфере общества. Это, в свою очередь, позволяет говорить, с одной стороны, об интегративном характере государства как социального института, а с другой, о наличии специфических для него форм активности, одной из которых выступает деятельность политическая. Тем самым, по мнению сторонников таких позиций, государственная политика, во-первых, не может относиться ко всем действиям данного института в различных областях жизни социума, а, во-вторых, не способна обозначать все проявления активности государства. По этой причине государственную политику неразрывно связывают только с определенным масштабом и характером действий государственных органов вкупе с соответствующими политической сфере жизни методами регулирования ситуации. В частности, такие действия предполагают использование не только технологий принуждения, командования, доминирования или санкционирования, но и приемов, задействующих механизмы идейной и персональной лояльности участников государственной политики на основе неконгруэнтного (неравновесного) отношения органов власти ко всем своим партнерам и контрагентам. В этом плане политическая оболочка регуляции государством социальных отношений придает особый ракурс разнообразным методам влияния, властвования, регулирования, управления, контроль, а также действиям властей в форс-мажорных обстоятельствах (кардинально снижающих возможность государства предпринимать какие-либо сознательные действия по отношению к объекту управления и применяемых им при качественном нарастании опасностей и отклонении деятельности государственных институтов от поставленных целей). Столь дифференцированное отношение к государству позволяет уточнить понятие «государственной политики» и провести его демаркацию от других форм активности государства, а именно: от отдельных акций государства (представляющих собой действия государственных структур, связанных с урегулированием различных сторон общественных отношений, поисковой или иной активностью правительственных организаций), стратегических кампаний (раскрывающих совокупность взаимосвязанных акций государственных органов и структур по реализации отдельных правительственных программ, проектов и решений), а также управленческих действий типа post factum (характеризующих деятельность государственных органов в посткризисной ситуации в качестве ответа на нарастание рисков и непредвиденные события, исключающих сознательное планирование и программирование государством своих действий). Одним словом, данный подход настаивает на том, что государственная политика является специфическим и отнюдь не единственным способом проявления активности этого института в области управления общественными процессами. Потому-то она занимает место пусть и важнейшей, но все же лишь одной из форм многогранной активности государства, осуществляемых им в самом широком диапазоне: от удержания проблемной ситуации от обвальных, не поддающихся сознательному воздействию процессов до активного конструирования социальных объектов в соответствии с предварительно выработанными планами. Думается, такая трактовка государственной политики имеет больше оснований хотя бы потому, что позволяет рассматривать деятельность государства в более широком и специализированном измерении. Одновременно такой подход позволяет снизить уровень нормативности, придаваемой понятию «государственной политики». Ведь, действительно, в силу определенной автономности различных органов государственного управления и власти, а равно и наличия в государстве множества интересов, не дающих порой, вырабатывать единые управленческие позиции и определять эффективную линию решения тех или иных проблем, данный институт вынужден предпринимать самые различные действия, одни из которых могут решать имеющиеся вопросы только в складывающемся контексте, другие — носить характер разрозненных хаотичных акций, не объединенных ни единым замыслом, ни четким пониманием задачи, третьи — способны выстраивать стратегический вектор не только в урегулировании, но и конструировании социальных отношений и т. д. При этом предпринимаемые государством действия могут носить как благотворный для общества характер, так и усугублять проблемную ситуацию. Одним словом, при таком подходе государство предстает более жизненным институтом, действующим в конкретной ситуации и не всегда способным предпринимать рациональные шаги как в направлении согласования подходов и оценок решения даже крупных социальных вопросов, так и в деятельности, учитывающей долгосрочную или среднесрочную перспективы развития. Понятно, что и общеколлективные интересы — тем более в своей долгосрочной перспективе — не всегда становятся основанием для принятия решений. К примеру, можно вспомнить действия советского государства по «проеданию нефтедолларов» в 70-е гг. прошлого века, когда средства, полученные от продажи нефти, тратились на текущие задачи и не вкладывались в развитие перспективных отраслей, что, как известно, стало одним из источников последовавшего впоследствии кризиса и советской экономики, и правящего режима. Реалистично воспринимать государственную политику не как любую форму активности данного института, а как разновидность действий властей, которые выстраиваются в виде сознательной и комплексной разработки целей, имеющих долгосрочную временную перспективу и не замыкающихся на решении конъюнктурных текущих задач.

При этом надо всегда иметь в виду, что даже при соблюдении всех этих условий государственная политика не всегда является показателем непременно верного истолкования задач и принимаемых решений. Так что, и у государства вполне возможны ошибочные решения, положенные в проектирование долгосрочных целей и столь же ошибочная государственная политика. И история знает массу примеров того, как государства вкладывали средства в сомнительные по своим основаниям и целям долгосрочные проекты и программы, снижая и уровень легитимности режима, и нанося ущерб интересам населения. Одним словом, государственная политика — это не универсальный синоним управленческой активности государства в публичной сфере, а конкретный вид его активности, позволяющий данному институту решать стратегические задачи и осуществлять полномасштабные, долговременные и целенаправленные комплексы действий по решению крупных общественных задач. В то же время, несмотря на разногласия относительно понимания природы и сущности государственной политики, большинство ученых выделяют у нее ряд основополагающих и универсальных аспектов. Прежде всего государственная политика характеризуется как по преимуществу публичная форма активности государства. Публичность, в свою очередь, обозначает ряд следующих содержательных моментов в процессе разработки и осуществления государственной политики: прежде всего это открытость обсуждения общественно значимых целей, решаемых государством вопросов. Другими словами, публичность предполагает развертывание такого общественного дискурса, который позволяет включать в процесс разработки целей государственной политики не только позиции профессионалов, но и мнения различных корпусов граждан, проявляющих заинтересованность в решении данного круга вопросов. В целом, по мнению большинства специалистов, государство при разработке своей политики взаимодействует с устойчивыми партнерами (постоянно находящимися в контакте с государством), ассоциированными с ними субъектами (структурами, обладающими общественно-государственной природой), а также субъектами по случаю (спорадически вовлекаемыми в решение государственных задач). Среди устойчивых и постоянных контрагентов государства присутствуют политики (как избираемая часть правящей государственной элиты), государственный аппарат, чиновничество, государственная бюрократия (как неизбираемая часть правящей государственной элиты, обладающая собственными корпоративными интересами), наиболее крупные бизнес-корпорации, общественное мнение, политическая оппозиция, политические партии, СМИ (включая медиавладельцев и рекламодателей), экспертноакадемическое сообщество, влиятельные гражданские, а также международные структуры (крупнейшие национальные государства и международные организации, международное общественное мнение). Признание постоянного статуса контрагентов государства показывает, что их позиции и интересы могут не только повлиять, но и заменить обще коллективные цели и ориентиры деятельности данного института. Важно понять и то, что каждый из названных контрагентов государства имеет свои каналы воздействия на процесс разработки государственной политики, обладая специфическими способами взаимодействия с центрами подготовки и принятия решений, другими важными параметрами деятельности. Например, во многих странах более интенсивными и развитыми являются контакты законодателей и представителей групп интересов, чье мнение хоть и мало совпадает с мнением общественности, но чаще всего становится основанием для разработки ориентиров и направлений государственной политики. Такая «субправительственная модель» существенно отличается от форм взаимодействия властей с общественным мнением, которое реагирует в основном на наиболее значимые управленческие проблемы и взаимодействует с государством по поводу официальной повестки дня через публичное позиционирование своих оценок и настроений. Публичная, открытая для оппонирования форма обсуждения проблемных тем и вопросов неразрывно связана с осуществлением разнообразных форм контроля общественности за деятельностью органов власти и государственного управления. Причем, эффективность и продуктивность института такого контроля, а равно и поддержание отношений государства с гражданами обусловлены характером находящихся с ним в диалоге контрагентов (бизнес-структур, неправительственных организаций, общественно-политических объединений и проч.), а также действующими законодательными нормами и правилами. Например, во Франции ни один проект закона не становится предметом обсуждения в парламенте страны пока он определенное время не будет обсуждаться публичным образом и правительство не получит предложения и замечания от гражданских структур. Как бы то ни было, но в зависимости от уровня активности всех этих контрагентов публичная деятельность государства по выработке той или иной линии поведения обретает совершенно определенную структурированность. Однако нужно видеть, что такие связи не исключают ни постоянной коммуникации с общественностью, ни спорадически выстраиваемых контактов властей с социальными аудиториями. Однако публичность фиксирует внимание не только на диалоге органов власти и управления с общественностью, но и предполагает учет влияния на процесс разработки и осуществления государственной политики различных факторов внешнего окружения. Это позволяет уточнить содержание фаз и этапов деятельности властей по разработке и осуществлению поставленных государством целей. Однако необходимо особо подчеркнуть, что в основном ориентируясь на осуществление публичной деятельности, государство было и остается институтом, сочетающим в себе наряду с открытыми для людей дискурсивными практиками еще и полутеневые и теневые способы целеполагания (включающие в себя соответствующие методы диагностики проблем, согласования позиций между центрами власти и иные технологии принятия и реализации решений). В истории существуют многочисленные примеры того, как стратегические цели государства вырабатывались скрытно от общественности, а их реализация носила либо частично декларируемый, либо целиком и полностью закрытый, неявный для населения характер. И только время давало людям возможность понять истинные цели и замыслы властей. Важно видеть, что теневые и полутеневые способы оценки проблем и выработки целей государственной политики обусловлены не только наличием вопросов, предполагающих конфиденциальность и не рассчитанных на открытость обсуждения с широкой публикой. Например, это может быть связано с проведением тайных операций против государства противника во время военных действий или же обусловлено задачами сохранения информации, имеющей статус государственной тайны. Информационно закрытым характером обладает большинство современных мероприятий в области обеспечения национальной безопасности, борьбы с международным терроризмом. Однако указанные причины проведения государственной политики в такой форме дополняются и ориентацией правящих группировок на сокрытие своих истинных целей ради получения узкогрупповой выгоды, а также устойчивыми, не размываемыми временем стереотипами, культурными нормами и традициями деятельности многих работников аппарата управления, привыкших к такой теневой, закрытой от общественности стилистике общения с населением. Другими словами, теневые и полутеневые методы реализации государственных целей свидетельствуют о развертывании государства в сторону интересов крупных корпоративных игроков и прежде всего госбюрократии. В таком случае, как отмечают многие аналитики, правительственные программы нередко становятся формой скрытного перераспределения финансовых потоков между различными элитарными группировками в системе государственного управления. А публично декларируемые цели решения какой-нибудь важной задачи оборачиваются элементарным хищением государственных средств. Понятно, что при таком формате разработки государственной политики публичность становится средством манипулирования верхами общественным мнением. Так что присущий государству внешне публичный характер принимаемых решений лучше расценивать как типичную практику, нежели непременное правило деятельности органов государственной власти и управления при разработке своей долговременной политики. Другими словами, публичность при всем своем значении не является постоянным спутником процесса разработки государственной политики, предполагая интервенцию полутеневых и теневых методов ее осуществления.

Сказанное обращает внимание на проблему ценностного содержания государственной политики. Как уже говорилось, в соответствии с назначением государства его политика должна быть ориентирована на реализацию интересов всего общества в целом или, как их нередко называют иначе, общенациональных интересов. В условиях демократического контроля за действиями властей, а с другой стороны, ответственного исполнения правящими кругами своих руководящих функций в основном так и происходит. Однако, в ряде случаев государственная политика становится средством прикрытия узкогрупповых интересов и даже частных целей отдельных политических и государственных деятелей. Таким образом, следует иметь в виду, что под термином «государственная политика» могут скрываться кардинально противоположные социальные проекты, а эта разновидность деятельности государства может менять свои содержание и направленность. В то же время при всех вариантах развития событий государственная политика означает воплощение некоего правительственного курса, определенной линии развития общества или его различных сфер, отражающих наличие у правительства явных и очевидных приоритетов. Формулировка приоритетов государственной политики предполагает позиционирование институтов власти по отношению к обществу, выработку единого курса движения государства, его генеральную линию, обозначающую понимание правящими кругами, аппаратом управления целей развития. Выработанные государственными структурами приоритеты могут отражать как общегосударственные цели, выражающие общенациональные интересы, так и приоритетные задачи развития отдельных отраслей или сегментов рынка, промышленности и иных составных частей экономики, социальной сферы, администрирования или же отдельных структур и институтов. В своем наиболее последовательном виде государственная политика чаще всего выражена в разработке и реализации различных целевых правительственных программ. В свою очередь, содержание приоритетов определяется на основании сочетания трех основных компонентов: — политических принципов, содержание которых формируется на основании понимания реальных возможностей государства на международной арене (его позиционирования в качестве сверхдержавы, полупериферийного или периферийного государства), а также наличия у правящих слоев тех или иных политических идеалов (свидетельствующих об их приверженности целям демократизации или, напротив, формирования религиозного государства, другим идеологическим преференциям в отношении тех или иных слоев (этносов) населения и т. д.); — оценки материальных, финансовых, информационных, политико-культурных, человеческих и прочих ресурсов, находящихся в распоряжении государства в данный исторический момент; — понимания правящим классом (режимом правления и власти) стратегических и текущих потребностей общества. Учитывая наличие таких компонентов, можно утверждать, что только государственная политика связывает конкретные деяния государства с общеполитическими ценностями режима, позиционируя себя как главный инструмент реализации базовых целей развития общества. По сравнению с нею отдельные компании (как менее масштабные комплексы действий) или же отдельные акции, которые осуществляет государство, могут в той или иной мере отклоняться от такого рода ценностных оснований, выступая в каком-то отношении пилотными, экспериментальными проектами. Поэтому их неудача может и не затронуть основополагающие устои правящего политического режима, системные интересы общества и государства.

Следует учитывать и то, что выработка приоритетов государственной политики является не только результатом деятельности политически правящего слоя и аппарата государственного управления, но и влияния на эти ориентиры общественного мнения, наиболее влиятельных групп (например, бизнес-структур), институтов (СМИ) и корпусов граждан (наиболее влиятельных слоев населения). Свое, но более косвенное влияние оказывают на выработку преференций и международные структуры и объединения (в том числе и международное общественное мнение, позиции союзников или, напротив, основных соперников), обязательства страны перед мировым сообществом. Приоритеты государственной политики могут быть выражены в форме деклараций, предназначенных для общественного мнения, доктринах или концепциях, озвучены в выступлениях лидеров страны, политической риторике руководителей. Но нередко они представляют собой информационно закрытое содержание, которое связано с реализацией таких целей, публичное знакомство граждан с которыми может нанести вред правящему режиму или государству в целом.

Приоритетная форма управления развитием страны может касаться как поддержания сложившихся порядков или частичного усовершенствования различных общественных параметров, так и инициированных изменений, вызванных эволюцией интересов и перепозиционированием государства в лоне мировой политики или же трансформацией других аспектов, влияющих на постановку государственных целей. Так, инициация может свидетельствовать о попытке удовлетворения вновь возникающих потребностей всего населения или государства в целом, реализации интересов отдельных крупных социальных аудиторий или каких-то отраслей и в этом смысле может касаться создания новых продуктов (услуг) или же предлагать не использованные ранее более совершенные средства для удовлетворения привычных интересов граждан, структур, институтов. Так что, степень инноваций может быть весьма различной: от совершенствования отдельных параметров деятельности государства (например, предложений более рационализированных средств оформления документов на предпринимательскую деятельность) до создания качественно новых условий (товаров, услуг, типов организационной деятельности), например, внедрения рыночных принципов хозяйствования вместо механизмов планово-административной системы. При этом выдвижение тех или иных целевых предложений со стороны государства должно, как минимум, отвечать четырем основным условиям. Во-первых, предлагаемые инновационные проекты должны соответствовать реальным возможностям государства, соответствовать тем реальным ограничениям, которые налагают на его деятельность правовые нормы, дефицит ресурсов, прежние обязательства или особенности национального менталитета. Но в первую очередь предполагаемые изменения должны быть соотнесены с возможностями государственного бюджета. Другими словами, цена вопроса не должна превышать возможные издержки преобразований.

Во-вторых, предлагаемые изменения должны обладать способностью преодоления различного рода факторов торможения или сопротивления планам правительства. И в этом смысле прежде всего быть проходимы через реальный аппарат управления, т. е. соответствовать и организационной структуре системы управления, и тому уровню политических представлений и культуры бюрократии, которые способны превратить идеальные цели в реальную плоть общественных изменений. История знает немало примеров того, как самые своевременные предложения политиков не получали реального воплощения из-за реального сопротивления аппарата государственной службы.

В-третьих, инновации должны обязательно обладать конкурентноспособностью по отношению к тем идеям и предложениям, которые могут выдвигаться частными корпорациями, рождаться в массовом сознании, быть заимствованы у успешно развивающихся зарубежных государств. Причем это особенно важно с учетом высокого уровня осведомленности населения о том, что происходит в соседних странах. Эти информационные контакты нередко рождают так называемый «демонстрационный эффект» или же стремление граждан заимствовать сторонний положительный опыт, несмотря на имеющиеся внутренние ресурсы. Иногда это носит положительный характер, заставляя правительство ориентироваться на более передовой опыт и отказываться от полумер. В то же время такой «зуд подражания» нередко несовместим с реальными возможностями государства и ставит правительство в заведомо невыгодное положение, заставляя пропагандировать меры, не пользующиеся доверием населения. Такое положение снижает популярность целей государственной политики и одновременно ведет к известной делигитимации режима. Это показывает, что, в-четвертых, механизм инициации государственной политики должен органически включать в себя те формы информационного сопровождения целей, которые способны реально обеспечить благожелательное отношение граждан к выдвигаемым целям. Иными словами, государственный PR со всем арсеналом своих информационных технологий должен являться составной частью механизма инициации государственной политики. Однако, в любом случае, как показывает опыт, чем сложнее и радикальнее поставленные цели, тем выше скорость нарастания (в том числе и неприемлемых для государства) рисков, неравновесность и нестабильность положения органов управления. Причем не последнюю роль в этом вопросе играет и сопротивление планам правительства со стороны оппозиции и даже саботаж отдельных государственных служащих. Принципиально важной чертой государственной политики является и взаимосвязанный характер осуществляемых в ее рамках различными органами власти и управления акций. Учитывая такой аспект государственной политики, можно утверждать, что для ее организации и поддержания принципиальным значением обладают не столько концентрация ресурсов применительно к конкретным объектам управления, сколько взаимоувязка и должная синхронизация действий различных структур и институтов государства. В противном случае неминуемо проявляются отрицательные последствия внутренней дифференциации государства как субъекта принятия решений.

Во-первых, эта институциональная дифференциация представлена влиянием политической оппозиции в отношении планов правительства. Во-вторых, государство отличает функциональная дифференциация, свидетельствующая о неизбежной внутренней конкуренции различных, достаточно автономных и самостоятельных структур и институтов государства за функции и ресурсы бюджета (что позволяет ряду авторов, например, американскому исследователю Г. Аллисону, именовать их даже «полувраждебными ассоциациями»). Например, известно, что базы данных отечественных силовых структур, ведущих борьбу с криминалом, в настоящее время никак не связаны друг с другом и представляют совокупность изолированных друг от друга информационных систем, что по понятным причинам затрудняет ведение оперативно-розыскной работы. В-третьих, показателем органической дифференциации государства является территориальная диффузия, основанная на активности различных территориальных, региональных и местных структур как особых источников силы, влияния и распределения ресурсов (и которые нередко позиционируют себя в качестве инициаторов управленческих альтернатив). Благодаря такой внутренней диверсификации государства формирование и реализация государственной политики подвержена различным противоречиям, в том числе и таким, когда все эти его внутренние агенты оказываются не в состоянии преодолеть взаимные конфликты, провоцирующие дезорганизацию и другие негативные последствия. Весьма показательным примером такой несогласованности госслужб в области политики национальной безопасности, может служить факт, когда спецслужбы США получили информацию о грядущих 11 сентября 2001 г. событиях, но так и не смогли правильно оценить принципиальный характер сообщений о готовящихся террористических актах и тем более сделать эту информацию основанием для объединения усилий всех важнейших органов власти и управления в контр-террористической деятельности. Одним словом, внутренняя раздробленность государственных структур придает процессу разработки и осуществления государственной политики изначальную неравновесность, в свою очередь, предполагающую постоянную заботу властей об усилении внутренней целостности совокупных действий государственных структур и институтов. В противном случае действия государства не позволят обеспечить однонаправленности деятельности органов власти и управления или, по крайней мере, существенно снизят эффективность объединенных действий.

Как можно видеть, потребность в реализации государственной политики неминуемо предполагает наличие специальной организации совокупной деятельности государственных структур и прежде всего формирование координирующих эту совокупную деятельность институтов. Их роль могут выполнять центральные органы исполнительной власти, министерства, правительственные комиссии, органы администрации Президента. В тоталитарных общественных системах, где, как показывает опыт, чрезвычайно велика роль идеологий, такой координирующе-контролирующей силой выступают партийно-идеологические органы. В наиболее же сложных случаях, когда государственная политика реализует инновационный проект, предполагающий широкую автономию местных и низовых структур власти и управления, роль таких объединяющих регуляторов могут выполнять единые политические ценности, идеологические императивы, политические установки. Координация как особая методика согласования действий различных государственных органов и институтов власти и управления касается всех компонентов разработки и реализации государственной политики. Прежде всего это касается выдерживания приоритетов и стратегических направлений в деятельности различных институтов и центров политического влияния в государстве, согласования позиций и мнений государственных деятелей в тот или иной временной период. Существенную роль координация играет и при оценке ресурсов, определении организаций и кадров, вовлекаемых в этот процесс. Еще одной стадией для использования механизмов координации выступает оценка итогов и результатов воплощения поставленных целей, учет прямых и косвенных последствий предпринятых действий.

Механизмы координации в государстве носят вертикальный (учитывающий иерархический тип организации системы государственного управления и предполагающий заглавную роль в этом процессе вышестоящих организаций) и горизонтальный (предполагающий сотрудничество одноуровневых структур управления или же их взаимодействия в рамках одной отрасли и территории) характер. Их применение предполагает постоянное использование разнообразных форм обмена служебной информацией, консультации между министерствами и другими структурами власти и управления, проведение переговоров для нахождения и корректировки единых позиций, арбитраж, иные формы совместной деятельности структур и институтов управления. В зависимости от ситуации координация может носить различный и прежде всего формально-институализированный характер, предполагающий согласование действий институтов государственной власти и управления в соответствии с их полномочиями и процедурами взаимодействия. В то же время принципиальным характером обладают и разнообразные формы неформальных согласований позиций и интересов, осуществляемые в рамках переговоров, внеслужебных контактов и отношений политиков, государственных служащих и представителей групп интересов. Сказанное позволяет понять, что успех координирующей деятельности может зависеть как от соблюдения служебных взаимоотношений, так и от стиля и методов руководства, состояния жизненной логики развития коммуникаций государственных служащих. В то же время создать систему идеальной координации, учитывающей формальные и неформальные компоненты согласований невозможно в силу подвижности как интересов, так и субъективных позиций государственных служащих и политиков.

Укажем еще на одну атрибутивную черту государственной политики, а именно на ее комплексный характер, означающий, что выдвигаемые государством цели носят смежно-отраслевой характер и не могут ограничиваться сосредоточением усилий и ресурсов государства исключительно в какой-то одной области жизни страны. Одним словом, комплексный характер государственной политики предполагает, что изменения в одной отрасли или сфере жизни неизбежно находят свое отражение в других формах целенаправленного регулирования других социальных процессов. К примеру, политика в области развития предпринимательства так или иначе будет требовать перемен в сфере образования и подготовки кадров, регулирования финансовых рынков, отражаться в иных областях экономики. Комплексный характер государственной политики в конечном счете может продуцировать ряд универсальных синтетических форм осуществления правительственного курса. В качестве таких обобщенных форм осуществления государственной политики могут выступать эволюция, реформы и революция. В первом случае разработка и реализация целей государственной политики не будет противоречить существующим порядкам и подрывать базовые, системные основания общественного и политического развития, способствуя при этом воспроизводству, репродукции сложившихся общественных отношений. В свою очередь, реформистская государственная политика направлена на частичное улучшение и изменение ситуации в тех или иных сферах и областях жизни общества, деятельности отдельных структур и институтов. В случае же качественных, системных последствий предпринимаемых действий и применения соответствующих радикальных методов преобразований государственная политика может принять форму революции. Причем последняя может быть связана как с применением насилия, так и свидетельствовать о качественных трансформациях политических и социальных порядков в стране. Характеристика обозначенных выше атрибутивных свойств и качеств государственной политики всегда дополняется ее процессуальным измерением, т. е. описанием множественных механизмов и технологий постановки, коррекции и реализации целевых ориентиров правительственного курса. Это предполагает, в свою очередь, понимание, с одной стороны, строения и функций различных структур государства (президента, парламента, судебных органов и их взаимодействия), а с другой, специфику целеполагания в рамках этого интегративного института, в свою очередь, раскрывающую механизмы проблематизации, выработки повестки дня, прогнозирования, постановки целей, имплементации решений и оценки их результатов.

Процесс разработки и осуществления государственной политики по сути представляет собой процесс принятия государственных решений, сочетание механизмов и технологий целеполагания и целеосуществления применительно к конкретным показателям правительственного курса. Таким образом в своих наиболее общих очертаниях данный процесс включает в себя стадии проблематизации (оценки ситуации и определения катализаторов ее развития, артикуляции и формулировки проблемы, выработки повестки дня), постановки целей предполагаемых изменений (на основе расчета альтернатив, оценки ресурсов, согласования единых позиций и выработки соответствующих форм и документов), реализации целей (с учетом их коррекции и обновления в соответствии с текущими изменениями интересов и контекста), а также оценки результатов и последствий намеченной линии. Не касаясь анализа указанных технологических звеньев целеполагания, в данной связи укажем лишь на то обстоятельство, что как оператор регулирования общественных процессов государство одновременно функционирует и в качестве института власти, и в качестве структуры управления. Как институт власти государство, а следовательно, и все его преференции при разработке государственной политики неразрывно связаны с обеспечением доминирования определенного социального (этнического, национального) слоя, группы населения и представляющей его интересы политической элиты. Таким образом, важнейшим и постоянным приоритетом деятельности государства является защита интересов конкретного правящего режима, стабилизация его положения. Одновременно как субъект макросоциального управления государство нацелено на регулирование общественных отношений в интересах всего населения, социума в целом. Тем самым государство ориентировано на решение общественных проблем с точки зрения производства общественных благ, компенсации изъянов рынка, ограничения естественных монополий, компенсации неравенства доходов, преодоления информационного разрыва в обществе и других социальных ориентиров. Такой двусоставной характер деятельности государства показывает, что разработка государственной политики синтезирует довольно различные, а порой малосоединимые друг с другом методы регулирования. Так, с одной стороны, государство применяет методы макросоциального (стратегического, подразумевающего воздействие на объекты управления с целью получения планируемых долгосрочных последствий), а также оперативного регулирования, динамической корректировки связей и явлений. С другой стороны, формат применения власти (для упрочения доминирующих позиций той или иной социальной группы) непременно связан с насилием, идеологической борьбой и распределением господствующих ценностей, применением средств, обеспечивающих легитимность режима правления, а равно и сохранение определенных групповых приоритетов в деятельности властей. В то же время управленческие задачи, как правило, предполагают использование правовых средств, ориентируются на социально-экономические показатели, законность и легальные методы взаимодействия, исполнение правил и процедур, юридическую ответственность управляющих. Одновременно двунаправленный характер деятельности государства демонстрирует, что государственная политика может либо укреплять каждый из форматов деятельности данного института, либо пытаться их синтезировать. Другими словами, процесс разработки государственной политики может представлять собой и встраивание управленческих структур, ориентированных на общесоциальные цели, в систему властного доминирования той или иной социальной (профессиональной, этнической) группы (и использующей для обеспечения своих позиций властно-принудительные средства), а может представлять собой и тонкое сочетание интересов групп граждан и общества, распределения власти через механизмы управления во имя общенародных интересов. В последнем случае процесс разработки государственной политики предполагает трансформацию статусов властвующих и подвластных в позиции управляющих и управляемых. В этом плане действия государства обозначают некий синтез асимметричных статусных позиций, при которых властвующие (подвластные) вынуждены сужать (расширять) свои полномочия в связи с правовыми нормами и социально-экономическими требованиями, призванными обеспечить их согласованные действия в поле управления. При этом обретаемые в результате такого соединения управленческие статусы и роли предполагают уже новую, специфическую субординацию и иерархию в их отношениях, комбинацию вертикальных и горизонтальных взаимозависимостей.

Эти принципиальные очертания процесса разработки государственной политики показывают, что разные типы политической системы создают принципиально разную среду для осуществления управленческих функций государства и реализации правительственного курса. Например, демократия или авторитаризм демонстрируют весьма различные приоритеты государственной политики в зависимости от наличия (отсутствия) в обществе конкурентной или гомогенной организации власти, доверия людей к правящему классу, существования достаточных гражданских прав и свобод и т. д. В этом смысле республика или монархия как форма организации власти предопределяет разный уровень представительства интересов контрагентов государства и создает совершенно определенные пределы для осуществления управленческой деятельности. Так, в условиях авторитаризма верхи, используя соответствующие формы регулирования социального пространства, как правило выстраивают систему государственного правления «под себя», т. е. для гарантированного прохождения нужных им целей или законов, а также для их реализации. В то же время демократия, стимулируя плюралистические порядки, всегда сталкивается с более сложным и отнюдь не гарантирующим верхам «исполнение их желаний» порядком согласования интересов и реализации властной воли правящего класса. Такое положение управленческих задач в политической системе свидетельствует, что процесс разработки государственной политики содержит в себе некий социальный тумблер, позволяющий государству периодически переключаться с приоритетных задач в области управления на задачи укрепления власти (и наоборот). Причем в ряде случаев государственная политика, направленная на регулирование социально-экономических процессов, может подрывать властно-политические основания деятельности правящего режима (когда, к примеру, рациональные методы планирования вступают в противоречие с волевым характером правления в диктаторских режимах). Таким образом, следует признать, что разработка государственной политики может обладать дисфункциональным характером применительно к задачам, решаемым как с точки зрения воспроизводства политической системы, так и с точки зрения реализации собственно управленческих целей.

Как отмечалось выше, существенным аспектом процессуального анализа государственной политики является оценка осуществления данного курса, эффективности реализованных целей. Оценка предполагает использование различного рода измерителей, применение тех или иных критериев соответствия целей и результатов, направленных на выявление информации, позволяющей определить характер изменений и достигнутых состояний, оценить выгоды. и потери. Результаты оценки государственные органы, как правило, применяют для учета ошибок, а также распространения положительных итогов в иных областях своей профессиональной деятельности в целях более надежного прогнозирования ситуации и составления дальнейших планов правительства. Оцениваются как совокупные результаты государственной политики, итоги выполнения различных целевых программ, отдельные этапы и темы, так и применявшиеся там формы и методы деятельности различных органов власти управления и даже деятельность тех или иных управленческих кадров. При этом чаще всего процедуры оценки применяются при осуществлении государством мер, носящих по преимуществу новый для общества характер. В конечном счете главная задача оценочных мероприятий состоит в том, чтобы зафиксировать реальную отдачу управленческих усилий государственных органов, понять, достигли ли своих целей планируемые мероприятия, констатировать, насколько люди почувствовали осуществленные изменения. Эти важнейшие установки реализуются через оценку реальных регулятивных возможностей правовой базы, деятельности органов управления, способности государственных структур к объективному анализу ситуации, надежности механизмов межведомственных консультаций и коммуникаций, их способности работать в условиях кризисов, а также через измерение ряда других принципиальных параметров. Оценка результатов может быть как итоговой, так и текущей. В последнем случае она сопровождает процесс изменений и в этом смысле сближается с различными формами мониторинга и контроля: президентского, парламентского, административного, финансового, судебного, общественного (гражданского) и др. При этом к формам оценки могут быть отнесены не только разнообразные аналитические методики, но и качественные суждения и констатации (политические оценки) со стороны политического руководства страны. Оценка может осуществляться различными органами власти и управления и потому предполагает привлечение определенных методик измерения процесса и результатов преобразований. К примеру, для президентской оценки и тем более обращенной к общественному мнению достаточно односложной констатации типа «плохо» или «хорошо», что будет свидетельствовать о принципиальной приемлемости (неприемлемости) для общества в целом достигнутых результатов. Специализированные формы оценки, например, финансовой, предполагают уже иной подход, связанный с расчетом затрат/выгод, издержек/эффективности использованных средств по каждой из запланированных позиций, прямых и косвенных потерь и т. д. Существуют и более простые методы оценки: выработка заключительных суждений на основании проведения консультаций и встреч с представителями клиентских (целевых) групп, углубленное изучение какой-то отдельной, наиболее показательной ситуации, специальные пилотные исследования, эксперименты и т. д. Государственные структуры могут использовать для оценки продуктов своей деятельности как внутриведомственную, так и внешнюю, в том числе и независимую экспертизу. При этом наиболее эффективным методом является сочетание выводов и оценок различных групп экспертов, что дает возможность более беспристрастно взглянуть на складывающуюся ситуацию. В рамках оценочных мероприятий определяется и степень эффективности государственной политики. Эффективность результатов государственной политики может определяться различными методами. В частности, могут сравниваться достигнутые результаты с прежним состоянием дел, стартовыми условиями; полученные итоги могут также сопоставляться с плановыми, расчетными показателями; весьма распространенным методом является оценка экономической и социальной цены прогнозируемых и непредвиденных, побочных последствий проводимой политики; нередко главным показателем эффективности выступает и экологическая стоимость проекта. Зачастую оценка тех или иных результатов государственной политики осуществляется путем сравнения итоговых результатов с расчетом альтернативных путей преобразований, измерением состояний контрольных групп. Оценка, как правило, завершается составлением соответствующих документов, которые могут быть использованы как для составления рекомендаций различным органам и структурам власти и управления, так и более широкого (например, через СМИ) распространения полученных результатов, популяризации правительственного курса.

Автор:  А. И. Соловьев

Источник:  Политология: Лексикон. Под редакцией А. И. Соловьева. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007