ОДКБ КАК ЭЛЕМЕНТ ЕВРАЗИЙСКОЙ СТРУКТУРЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) является на сегодняшний день основной формализованной системой военно-политических союзов России. Роль ОДКБ в обеспечении общеевропейской и евразийской безопасности может и должна быть существенно повышена и переформатирована.

ОДКБ, созданная на базе Договора о коллективной безопасности (заключенного в мае 1992 года), и превращенная в Организацию (с Уставом, бюджетом, Секретариатом, органами и структурами) в 2002-2003 годах, позиционирует себя сегодня как многофункциональная организация безопасности нового типа.

«Многофункциональность» ОДКБ и «новый тип» организации заключаются, прежде всего, в попытке совмещения в одной структуре двух «корзин» функций: противодействия традиционным внешним военным угрозам (создание военного союза, состыковка и сращивание военных инфраструктур семи стран-членов), с одной стороны, и противодействие новым угрозам и вызовам (борьба с наркотрафиком, незаконной миграцией, терроризмом и пр.) с другой. Именно это совмещение делает ОДКБ уникальным механизмом, который мог бы взять на себя существенную роль в рамках новой архитектуры безопасности в Евразии. По мнению руководства ОДКБ, деятельность организации рассматривается как вклад в поддержание глобальной безопасности, при этом в документах организации встречается положение о неделимости и коллективном характере безопасности.

Функции и стратегии ОДКБ в современной архитектуре региональной безопасности

Общая стратегия ОДКБ на современном этапе сформировалась и продолжает формироваться из отдельных функциональных («направленческих») стратегий, которые объективно сложились в разные пеприоды и под воздействием разных обстоятельств.

Стратегия «кризисного  реагирования» была обусловлена получением «в наследство» от СНГ Коллективных сил быстрого развертывания, созданных фактически еще до появления ОДКБ (в 2000 году) в порядке ответа на угрозу экспансии афганских талибов в страны ЦА.

Стратегия миротворческой деятельности ОДКБ сложилась в результате почти трехлетнего согласования пакета документов по миротворчеству в 2004-2007 годах, и формировалась под серьезным влиянием уже не столько практики старых миротворческих операций 1990-х годов (типа операции по мандату СНГ в Таджикистане в 1992-2000 годах), сколько под знаком «цветных революций» середины 2000-х годов и необходимости реагирования на потенциальные подобные кризисы в будущем.

Анти-террористическая стратегия ОДКБ, разумеется, была активизирована в связи с реакцией на события 11 сентября 2001 года и формирование международной антитеррористической коалиции, однако получила весьма выраженную пост-советскую специфику. Эта специфика определялась проявлением собственных местных террористических угроз (в Чечне, других районах Северного Кавказа, террористических нападений в Москве, Буденновске, террористических методов в конфликтах в Таджикистане, Узбекистане и др.). Затянувшаяся на несколько лет передача Антитеррористического Центра, создававшегося под эгидой СНГ, в состав механизмов ОДКБ привела к тому, что формирование собственной анти-террористической стратегии и контр-террористических механизмов ОДКБ произошло уже тогда, когда лозунг «глобальной антитеррористической коалиции» отошел в прошлое и сменился более ограниченными призывами к координации прежде всего на национальном и региональном уровнях.

Стратегия совместного реагирования на чрезвычайные ситуации (природного и природно-социального характера) сложилась по линии взаимодействия министерств и ведомств типа российского МЧС и стала дополнением к уже вполне развитой практике участия «чрезвычайных» подразделений в ликвидации последствий катастроф на территории других стран (причем не только в ННГ). Логичным развитием и завершением схемы взаимодействия на этом направлении стал курс на формирование с 2009 года совместных Сил чрезвычайного реагирования ОДКБ.

Пограничная стратегия ОДКБ (стратегия взаимодействия по вопросам охраны границ) в центральноазиатском регионе тесно переплетается со стратегией пресечения незаконной миграции и анти-наркотической стратегией. Эта группа стратегий, отвечающих на новые типы угроз и вызовов, в наибольшей мере приближает ОДКБ к статусу многофункциональной организации безопасности нового типа. В первые два года после создания ОДКБ как организации, пока собственно военно-политическое сотрудничество стран только набирало обороты, существовала концепция, что ОДКБ вообще может (а возможно, и должна) ограничиться деятельностью на направлении только новых нетрадиционных угроз и вызовов безопасности (из областей, которые в Европе называют проблемами «soft seсurity»), и тем самым стать организацией безопасности подлинно нового типа, окончательно отмежевавшись от моделей типа НАТО и Варшавского договора.

Вместе с тем, сохранив ряд элементов собственно военного и особенно военно-технического сотрудничества, наработанных структурами СНГ (прежде всего, Советом министров обороны и Штабом по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ), к концу первого пятилетия своего существования ОДКБ сформировала стратегию объединенных военных систем (горизонтальной  интеграции военных возможностей стран-участниц по видам и родам войск). Эта стратегия нашла свое отражение в широком плане военного строительства (развития совместной военной инфраструктуры) до 2015 года.

Параллельно, из многих сотен соглашений и документов по военно-техническому сотрудничеству государств СНГ, наработанных за полтора десятилетия, выросла практика военно-технического сотрудничества ОДКБ. Ее ядром и важнейшим достижением стали соглашения о взаимных поставках вооружений и  военного оборудования по внутренним льготным ценам. Сложилась система совместной подготовки военных кадров, которая включила десятки соглашений и мероприятий по стандартизации и организации совместного обучения военных специалистов на льготных условиях в военных учебных заведениях и академиях стран ОДКБ и созданию совместных военных учебных заведений по повышению квалификации.

В результате комбинирования группы стратегий по реагированию на новые типы угроз и вызовов с группой стратегий вполне традиционной военной и военно-технической интеграции ОДКБ стала организацией гибридного типа. Она соединила черты традиционного военного союза и особенности полифункциональной организации по обеспечению международной безопасности. Причем в этой своей второй ипостаси ОДКБ, особенно в 2005-2009 годах, усиленно развивает механизмы не только военной, но и общеполитической и дипломатической деятельности. Фактически, «поверх» перечисленных стратегий в военной сфере и сфере безопасности, ОДКБ сформировала механизмы международно-политической координации. Эта группа включает развитие механизмов и процедур политико-дипломатического согласования позиций и интересов семи государств-участниц (систему Советов глав государств, министров обороны, министров иностранных дел, секретарей Советов безопасности, глав пограничных ведомств и др.). Она также включает стратегию взаимодействия ОДКБ с другими международными организациями. Происходит, в частности, постоянная и относительно успешная координация позиций стран-участниц по голосованиям в ООН, совместной относительно скоординированной политике в отношении взаимодействия с ОБСЕ, Советом Европы. Менее удается координация позиций в отношении взаимодействия с НАТО, однако и тут существует определенная унификация и совместность.

Относительно гибридного характера организации ОДКБ можно констатировать, что подобный же неизбежно гибридный характер характерен и для двух крупнейших западных структур – НАТО и Европейского Союза. Обе они в разных пропорциях совместили черты политической интеграции и военной интеграции (или, говоря шире, интеграции в сфере обеспечения безопасности), что в принципе делает возможным их «состыковку» и – в перспективе - координацию функций.

Произошла передача функций военно-политической координации и интеграции из структур СНГ в структуры ОДКБ. Структурно такая передача закреплена переформированием Штаба по координации военного сотрудничества государств-учасников СНГ в Штаб ОДКБ и перестройкой системы межгосударственных органов. Однако ряд компонентов взаимодействия в сфере безопасности так и не были окончательно переформатированы из структур СНГ под эгиду ОДКБ. В частности, из-за позиции стран СНГ, не вошедших в ОДКБ (Украина, Молдова и др.), Анти-террористический центр СНГ не стал в полной мере структурой ОДКБ. Необходим и окончательный перенос центра тяжести работы по гармонизации законодательства стран в сфере безопасности (разработка модельных законов) из Межпарламентской ассамблеи СНГ в Межпарламентскую ассамблею ОДКБ. Следует отметить, что процент модельных законов, принятых МПА СНГ и затем адаптированных странами в формат действующих национальных законов, остается чрезвычайно низким (лишь единицы из нескольких сотен принятых модельных законов на практике вошли затем в адаптированном виде в национальное законодательство группы стран).  ОДКБ, в отличие от СНГ, в гораздо большей мере может и должна обратить усилия не только и не столько на разработку все новых единиц модельного законодательства, сколько на целенаправленное принятие всеми и каждой страной ОДКБ относительно унифицированных национальных законов в сфере безопасности и обороны (на базе разработок Межпарламентской ассамблеи ОДКБ), создающих единую правовую базу и правовое поле ОДКБ.

Перспективной представляется разделяемая руководством ОДКБ идея создания Межрегиональных советов региональных организаций. Такие советы могли бы служить для обмена информацией между различными региональными организациями по вопросам безопасности. Евразийский совет, например, мог бы состоять из ЕС, ШОС, ОДКБ, НАТО, а также представителей ООН. Постоянно действующий форум для координации действий многофункциональных региональных организаций в Евразии мог бы быть выгоден России в двух отношениях:

Во-первых, такой форум препятствовал бы концентрации принятия стратегических решений по европейской безопасности в руках крупных организаций (ЕС, НАТО), в которых Россия не присутствует, и, в свою очередь, способствовал бы балансирующему взаимодействию  этих структур с организациями (ОДКБ, ШОС), где роль России велика.

Во-вторых, региональные организации реально берут на себя в Евразии гораздо большие функции в вопросах урегулирования конфликтов, чем ООН. По конфликтам на Южном Кавказе и в Центральной Азии роль ЕС, ОБСЕ, НАТО уже заметно возрастает и будет и далее возрастать, в силу этого форум региональных организаций мог бы стать механизмом для согласования распределения функций, где через ОДКБ, ШОС и частично через ОБСЕ Россия могла бы настаивать на своем секторе ответственности и своей роли в урегулировании.

На практике адекватным и эффективным является сотрудничество государств-членов ОДКБ в таких областях, как противодействие наркотрафику из Афганистана, противодействие угрозе экстремизма в регионе Центральной Азии, создание коллективных сил и контингентов различной направленности (КСБР, КМС и др.), причем сотрудничество в собственно военных областях хорошо сочетается с координацией внешнеполитической деятельности государств-членов, в то время как развитие практики урегулирования региональных конфликтов пробуксовывает.

Пути формирования многофункциональной системы безопасности

Универсальная региональная межгосударственная организация в регионе новых независимых государств (на роль которой прежде всего претендовала СНГ) в конечном счете не сложилась (точнее, сложилась весьма фрагментарно и незавершенно), и различные группы функций регионального сотрудничества и интеграции реализуются на сегодняшний день разными региональными структурами. Участие новых независимых государств (ННГ) в традиционных региональных общеполитических макроструктурах, выходящих за пределы пост-советского пространства (прежде всего, ОБСЕ, а также, для ряда ННГ, таких структурах, как Организация «Исламская конференция», Форум стран Черноморского региона, Евро-атлантический Совет сотрудничества, программа «Партнерство во имя мира» и др.) не решает в полной мере проблем обеспечения национальной и региональной безопасности. Ни одна из этих организаций, включая ОБСЕ, не стала главным посредником и субъектом в разрешении затяжных конфликтов в регионе ННГ, не задействовала свои механизмы и процедуры в моменты острых кризисов в сфере безопасности (грузинско-осетино-абхазский  конфликт на Южном Кавказе, Андижанские и Баткентские события, иные региональные вспышки насилия в Центральной Азии, так называемые «цветные революции» в ряде ННГ и др.).

В результате, для региона новых независимых государств именно ОДКБ и, в определенной мере, ШОС стали к концу первого десятилетия XXI века основными структурами по обеспечению безопасности и военно-политической интеграции, при этом дальнейшее налаживание их взаимодействия и распределения функций превратилось в одну из наиболее актуальных задач регионального развития.

Назрел окончательный перенос центра тяжести интеграции с «пробуксовывающих» механизмов СНГ на ОДКБ в военно-политической сфере, ЕврАзЕС в экономической, ШОС в политико-дипломатической. В рамках любой новой системы евразийской безопасности необходимо дополнить эти направления интеграции курсом на более активную «состыковку» бывшего пост-советского пространства с ЕС.

Ключевой элемент роли ОДКБ в новой системе общеевропейской (или скорее евразийской) безопасности – это не создание объединенных военных группировок и «горизонтальных военных систем» (межгосударственной координации по родам и видам войск), хотя эта работа продвинулась достаточно далеко, а развитие Коллективных Сил оперативного реагирования (КСОР) и Коллективных мротворческих сил ОДКБ (КМС). Это пусть не полностью готовые, но «полуфабрикатные» элементы для новой макрорегиональной системы безопасности.

На геополитическом пространстве Евразии сложились три конкурирующих инструмента кризисного реагирования - Силы кризисного реагирования ЕС, Силы реагирования НАТО, КСОР и КМС ОДКБ . Отсутствие их взаимодействия не только контрпродуктивно, но и опасно. Координация деятельности, функций, применимости, совместимости параллельно сложившихся в Евразии механизмов кризисного реагирования является важнейшей задачей переформатирования архитектуры региональной безопасности.

Все государства ОДКБ разделяют мнение, что внерегиональные государства и другие организации, действующие на постсоветском пространстве, как констатировал генеральный секретарь ОДКБ, «не могут не считаться со стратегическими интересами и задачами сформировавшихся здесь интеграционных механизмов и должны учитывать их в своей политике, проецируемой на наш регион... И США, и любые третьи государства должны видеть выгоду и преимущества для себя в активном диалоге с нашими структурами в интересах гармонизации подходов, укрепления общей стабильности и взаимного доверия».

ОДКБ не может являться единственным механизмом обеспечения военно-политической безопасности для новых независимых государств, объединившихся в военно-политический союз с Россией. Но она может и должна стать одним из ключевых элементов новой многофункциональной системы коллективной безопасности общеевразийского масштаба.

Автор:  А.И. Никитин

Источник:  ЦПМИ